对新形势下乡镇政府职能定位的几点看法
2007-12-12 9:48:28
姬庞陵
乡镇行政区域是我国的一个最基本的独立行政单元，乡镇政府作为基层政权的执行机关，是我国行政体制的最基层行政组织，在当前全面建设小康社会和建设社会主义新农村的进程中“乡镇应该干什么？怎么干？”，是机构编制部门需要重点研究的课题。
一、新形势下乡镇政府职能为什么要重新进行定位
（一）建设全面小康的宏伟目标要求对乡镇政府职能进行重新定位。我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。而实现这个宏伟目标的重点在农村，这就对最基层的乡镇政府工作提出了一个很高的要求。
（二）农业税取消后要求对乡镇政府职能进行重新定位。免征农业税后，乡镇随着“要钱、要粮、要命(计划生育)”等“硬权力”的丧失，变成了“无权、无钱、无工作抓手”的“三无”乡镇，群众由害怕干部转变到“两不找”或敢于要求干部为自己服务。有的乡镇干部说：“现在的农民是不吃、不喝、不靠你，不偷、不抢、不怕你，有了问题就找你，解决不了就骂你，稍有不公就告你。”乡镇政府职能转变势在必行。
（三）建设社会主义新农村要求对乡镇政府职能进行重新定位。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标，全面体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会事业发展的要求。面对建设社会主义新农村的新任务、新要求，乡镇政府角色该如何定位、职能该如何转变、作用该如何发挥，都是急需解决问题。
二、新形势下乡镇政府的职能应该有哪些
我国现在的乡镇政府具有三个显著的特色：
一是“麻雀虽小，五脏俱全”的全能型政府特色明显。乡镇虽小，其职能却不简单，政治、经济、文化、社会无所不管，招商引资、计划生育、社会治安无所不干，党、政、社无所不包，但大包大揽社会事务却难以真正管好。
二是“上有千条线，下面一根针”的任务型政府特色明显。完成上级布置的各种任务是乡镇工作的主旋律，每个乡镇要签几十个责任状，一些主要责任在县里的工作也让乡镇来承担。原来最难最忙碌的是“要钱、要粮、要命（计划生育）”，现在最难的是保证税收、保证稳定、保证完成各类达标任务。
三是“权力小，责任大”的权责脱节型政府特色明显。从管理的角度来讲，乡镇这一级政府不出台政策，只负责贯彻和落实，对上级来说，省、市、县都可以指挥乡镇，可乡镇不能指挥村，村委会主任是民选出来的，如果不听乡镇的，乡镇也拿他没办法。同样，乡镇政府对“七站八所”的指挥能力也有限，因为以前的 “块块管理”已改为“条条管理”，都让县里的职能部门把管理权限收上去了。这就造成了乡镇职能的缺位。
上述三点特色也是乡镇政府存在的三大问题，乡镇政府职能的定位要瞄准“一个目标”，实现“三个转变”，承担“五项职能”，努力解决这些突出问题。
瞄准“一个目标”：即建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。
实现“三个转变”：一是由全能的“无限责任政府”转变为“有限责任政府”，由过去乡镇政府什么都管、无所不包，转变为“有所为，有所不为”。二是由忙于应付的“任务型政府”转变为“公共服务政府”，由过去被动地忙于完成上级的各项任务，转变为积极主动地为农村、农民提供高质量的社会管理和公共服务。三是由错位的“权责脱节型政府”转变为“权责对等型政府”，由过去财权、事权、责任不匹配，转变为人、财、物统一，责、权、利对称。
承担“五大职能”：一是落实方针政策。宣传、落实好党的路线、方针、政策和国家的法律、法规；稳定农村基本经济制度；加强对村民委员会的指导，提高、培育村民委员会自治能力；二是发展农村经济。制定并实施乡镇区域内的农业、工业、服务业和小城镇发展规划；为区域内市场主体营造良好的政策环境、硬件环境、社会环境；为区域内市场主体提供优质的政策服务、信息服务、技术服务服务；对乡镇集体资产实施有效的监管；三是加强社会管理。加强民政、教育、科技、文化、卫生、计划生育、劳动保障和乡村规划等社会管理；加强社会主义精神文明建设；做好防灾减灾工作；加强环境保护，努力改善农村人居环境，不断提高农村人口素质和农民生活质量；四是提供公共服务。主要提供六个方面的保障：生产保障，包括提供水利灌溉、道路运输、电力供应、农技推广等生产性公共产品；教育保障，包括协助教育部门普及九年义务教育，提高农民的科学文化素质；医疗保障，包括农村医疗设施、医疗手段的完善和提高，农村医疗保险制度的建立和落实；养老保障，包括福利院、敬老院的建设，农村养老保险制度的推行；生活保障，包括建设乡村社会各种生活基础设施，建立农村特困户的救助制度和救助体系；生育保障，为控制人口数量、提高人口质量提供各种优质服务。；五是维护社会稳定。加强和巩固农村基层政权建设和民主法制建设；加强社会治安综合治理；加强对突发事件的预警和管理；加强民事纠纷调解，化解农村社会矛盾，切实保障农民合法权益，维护农村社会稳定。
三、新形势下乡镇政府职能怎样才能得以充分发挥
（一）依法界定县乡事权和职能，理顺乡镇政府的职责权限。凡是法律、法规、规章明确应由乡镇政府承担的职能，应赋予相应的财权、事权；凡是法律、法规、规章明确应由乡镇政府配合的职能，要分清主次、明确相应责任，严格约束上级向乡镇转嫁事权的行为。县以上政府部门设在乡镇的机构应独立承担相应的责任，同时赋予并落实乡镇政府相应的监督权，改变“为部门打工”的现状。
（二）调整乡村布局，整合资源配置。要结合各地的地域环境、经济、社会、文化状况、人口密度和交通状况，以有利于推动经济社会协调发展，有利于行政管理和方便群众，有利于维护社会稳定，有利于降低行政成本和提高行政效率为前提，积极稳妥地推进乡村区划的合理调整。对一些人口少、区位条件差、无场所的小乡镇可以就近合并到区位、交通条件好，发展后劲足的乡镇。
（三）综合设置行政机构，精简乡镇行政编制。在减人、减事、减机构的原则下，政府机关内部的诸多办公室、站点要压缩合并。在党务、政务上执行交叉兼职，一人多岗。同时按照乡镇经济发展水平和人口、面积等因素，重新核定乡镇行政编制，严格按规定配备乡镇领导职数。
（四）推进乡镇事业单位改革，提高公益服务水平。对于乡镇事业单位承担的行政管理职能划归政府机构；对于乡镇事业单位承担的生产经营性职能，转制推向市场，实行企业化经营；对于纯粹公益性事业单位的人和事，一部分可上划到县由县垂直管理，比如将农村义务教育、新型农村合作医疗制度的事权上划到县级政府，实行“以县为主”的管理体制，以此减少乡镇财政支出负担；另一部分可实行招标购买制、委托代理制等形式转制为社会化管理，养事不养人。
（五）妥善安置分流人员，保持社会稳定。乡镇政府职能进行重新定位改革后，所需人员将大大低于乡镇原有人员，人员分流在所难免。因此，人员能不能成功地得到精简是衡量改革是否成功的一个标准。应该根据乡镇承担的职能确定乡镇的编制，然后通过考试等方式择优录取现有的乡镇人员，其它人员一概分流。为了防止人员反弹，录用人员工资一律纳入财政，县财政按照编制发放工资。
总之，重新定位乡镇政府职能，推进乡镇机构改革势在必行，机构编制部门责任重大，我们要在各级党委、政府和编委的领导下，主动出主意，积极搞调研，努力把乡镇机构改革引向深入，取得成功。
（作者系市委编办主任）
