2008年02月25日 经济参考报

 

    卖地财政是我国目前所有建设用地强制征用和国家高度垄断土地制度形成的：先将农业用地低价强制征收到政府手中，城镇原有国有土地的再出让，也在政府土地部门手中，大部分土地再向用地商招拍挂或者其他形式出让50到70年不等的使用权，2007年全国土地出让收入近13000亿，其中招标拍卖挂牌出让土地收入超过9000亿元，占土地出让总收入的 80%。2007年全部土地收入占到地方政府三项收入约50000亿(税收和税收分成21000多亿+卖地收入13000亿+收费和罚款16000亿)的 26%，需要说明的是，卖地收入和收费罚款收入基本上没有进入预算内管理。目前形成的卖地财政，给国民经济和中国社会造成了重大的危害，并且积累着各方面的问题和危机。需要认真检讨和尽快改革。

    卖地财政有哪些弊害

    卖地财政，首先造成的是财政收入的不稳定性和不可持续。由于出让土地从时间上看是50年到 70年不等，因此，出让土地收入实际是将未来50到70年的土地收益在一年中收上来。一般来说，土地收入在一个财政年度中被支出，这样未来50到70年的土地收益基本上在一年中被花掉。这样，在各届党委政府中，哪一届卖地多，哪一届领导的财政日子就好过；而哪一届卖地少，或者无地可卖了，则财政就会陷入困难。一个地区中，规划内的建设用地毕竟是有限的，于是如果前一两任领导将规划中的土地都出让完了，后面的领导将无地可出让，土地财政就无法持续。因此，目前的卖地财政，实际是今天政府一年花掉应当是未来政府几十年的收入，透支未来子孙的几十年的财政资源，在今天吃干榨尽。

    其次，卖地财政，是促使地方政府利益与中央宏观调控博弈的最主要的动机，也是多占及浪费土地和投资过热的深层原因。由于多卖地可使地方政府多得收入，使其进行城市交通等建设土地扩张，土地宽打宽用，蚕食农业用地，总体上土地利用率较低；并且卖地热连带的是招商引资热和投资热，使经济增长主要依靠投资拉动，投资增长速度比消费增长速度高，投资与消费的比例失调。谁能获得土地，谁也就等于获得了财富。于是土地不仅成了用地商竞相争夺的资源，也成了政府吸引外来投资的引诱物。许多地方经营城市，走“以地招商、以地换路、以地兴城”的发展道路，于是政府大量批地获得收入，开发商大量圈地，土地大量被浪费和闲置。建设部有关官员称，1990到2004年，全国城镇建设用地面积由近1.3万平方公里扩大到近3.4万平方公里；同期，41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50%。城市建设用地供应总量的失控，使土地这种本属稀缺的资源，屡屡被粗放利用。专家指出，目前中国人均城市建设用地高达130多平方米，远远超过发达国家城市建设用地人均82.4方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。国家税务总局有关人员2007年6月称，已出让的土地有2/3仍处于闲置状态。而投资规模却久控不住，处在调控与反弹的恶性循环之中。

    卖地财政推高了地价和房价，侵蚀了农民和城镇购房居民的利益。改革开放以来，低价征用制度，从农民手中转移的利益大约在15万亿人民币左右，而卖地补偿给农民的不到其中的5%。农民的土地财富，转变成了城市化和现代化的高楼大厦、公园广场、企业厂房、铁路公路、水库电站等等，但是，许多农村的农民却因征地而致贫，形成四千万失地、失保和失业农民。2007年，一至三季度，70个大中城市的土地交易价格累计平均上涨12.8%，其中，一季度上涨9.8%，二季度上涨13.5%，三季度更是突飞猛进，涨幅高达15%，四季度的土地交易价格同比也上涨了10.7%。而从房价看，工业用地一般价格较低，甚至零地价出让，挂拍招的一般是住宅用地，这样卖地财政的相当部分进入房价构成，并且年年上涨，成为强劲推动房价上升的重要原因。2007年全国房价涨势凶猛，一至三季度，70个大中城市房屋销售价格累计平均上涨6.7%。其中，一季度上涨5.6%，二季度上涨6.3%，而三季度更上涨了8.2%，四季度则更是上涨了10.2%。房价上涨中，除了房地产开发商的暴利外，其中相当比例是政府高价出让土地向购房居民转嫁的部分。因此，卖地财政，也是造成中国居民买不起房的一个很重要的原因。

    卖地财政除了上述危害外，还有其他种种问题，如工程腐败，招投标中变通和暗箱操作，由于土地收入不列入预算管理而浪费性支出等等。因而，我认为，卖地财政有百害而无一利，并且会引发大的财政、房价、粮食安全等等大的危机，已经到非改革不可的地步了。

卖地财政怎么改革

最重要的是改革土地征用制度，明晰农民对农村集体土地应有的权利，改变目前农村集体土地实际上的村主任和村委会所有制；延长土地使用权，城镇国有土地延长出让时间，土地使用年期可以交易流转；取消非公益用地向农民强制征地的方式，废除土地50到 70年的出让体制，在符合规划的情况下，让农村和城郊集体土地直接进入建设市场；进入建设市场的可以采取分年出租土地使用权、一次性出让长期土地使用权、土地使用权入股等等多种形式；用于建设的土地，都必须符合城乡建设规划，并成立土地交易所，如果是长期使用年期出让，都要在交易所挂拍交易。

那么，政府有关土地的收入从哪里来呢？一是征收土地长期使用权交易增值税。无论是企业长期使用的国有土地，还是农民使用的集体土地，如果出让，在土地交易所集中挂拍交易，政府在交易过程中收取土地交易增值税。二是土地使用税。即用地法人对其所占有长期使用权的土地，按照面积和区域级差，每年或者每月向政府交纳一定水平的税收。三是对企业、行政、事业和社团等法人，对城乡自然人，按照所拥有房产的价值，征收一定水平的房产税。对于居民，考虑中国以往纳税的习惯，可对一定基本面积以上的部分征税，并顾及我国人口众多和土地稀缺的国情，对超面积的房产实行阶梯式累进征税，从而抑制房产投机和土地资源的浪费。四是对拥有土地长期使用权的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者将土地入股于企业，则按照出租和入股的所得，征收土地资产收益所得税。

需要配套的是，将目前的由土地管理部门实行的出让和收入制度，改变为财政税收部门的有关土地和房产征税制度，并统一纳入财政预算管理；在逐步理顺到三级政权和三级财政的基础上，房产税全部留给市县政府，作为基层政府的主要税收来源，而有关土地的各种税收的大部分留给地方使用，中央财政考虑集中一小部分，用于中央财政向失地农民的转移社保支出，以及用于未来农民工进入城市及农村养老社保资金的缺口。只有这样，才能使地方有关土地的财政可持续化，并且避免投资规模过大、土地浪费使用和房地价格过高的种种问题，并防止有关财政和资源危机的暴发。(作者单位：中央党校研究室)

好文章！只是要改革卖地财政，很多县大老爷不愿意啊！就靠那东西吃饭呢！