乡镇改革的关键不在于改形式而在于改内容多次乡镇改革之所以不成功，是因为这些改革都走的是形式路线，过去的所谓改革，说到底就是机构撤并。撤乡并镇，把政府挪挪位置，把人挪挪位置；山还是那山，水还是那水，人还是那人。什么叫改革？改革在经济学里的解释就是制度变迁。搞了那么多次乡镇改革，乡镇的领导、管理体制变了吗？乡镇的制度框架变了吗？制度没有变怎么能叫改革？即使非叫它改革不可，那它也不是真改革，只能算是形式主义的改革。那么，乡镇改革的真内容应该是什么呢？就是要改不合理的体制、不合理的制度。那么，每次中央号召乡镇改革的决心都那么大，下面怎么还敢不真改，而走形式路线呢？除了乡镇政府处于政府体系的最底层，要受到整个国家行政体制制约这个因素以外，还有一个因素就是，改革的成本没有办法分摊出去。既然讲改革是一种制度变迁，制度变迁是有成本的，比如你要分流干部，钱从哪里来？上面给钱吗？给钱够吗？多数情况下，中央都是只给政策不给钱或少给钱；中央“请客”，地方“买单”。明知改革的成本无所出处，又要“将改革进行到底”，怎么办呢？基层政府的理性选择就只能是“搞搞形式”。虽然，最近这几年，四川雅安、湖北咸安、安徽宣城等地的改革也在制度上做了些文章，但恐怕离真正的制度变迁还差得很远，从这个意义上说，中国的乡镇改革从来就没有搞过。乡镇改革的关键不在于减干部而在于改作风现在，一讲到乡镇改革，一些人就联想到乡镇干部的“丑陋”形象，以为改革就是砸基层干部饭碗，必欲置之死地而后快。世纪之初我就给有关部门递过一个内参，要求上面正确、公正评价农村基层干部，一年后我把它变了题目修改一下后公开发表了(《农民负担与干部负担》)，遭了一些人骂。但是，我今天还是要再次强调农村基层干部的存在对于中国社会的重要性(并不是说农村基层干部中没有害群之马)，整垮农村基层干部就是自毁长城，而在这个社会转型期中共产党的长城垮了的话，最先倒霉的将是农民，倒霉的绝不是那些“为农民争自由、争民主”的社会“精英”。有些人之所以把乡镇改革简单曲解为精简干部，一个基本理由就是，要减少吃财政饭的人数，以缓解基层政府的财政困难。农村基层干部人数要不要减？我看，只要能减得掉，减一点也好，据说农村基层干部人数是多了点(我没有具体的统计数据)。问题是，不能把减人作为改革的目标(你可以看到，反映上级政府改革政绩的报告中都有精简干部的百分比)，更不能把它作为“收拾”基层干部的手段。基层政府财政困难当然与吃财政饭人多有关系，但是，城市机关里的干部人数不多吗？城市机关里的干部所耗费的公共资源恐怕是农村基层干部望尘莫及的吧！基层政府财政困难的真正问题出在哪里？是财政分配体制出了问题——财权上移而事权下移，不解决这个问题，你就是减光农村基层干部，基层财政仍然困难(假如还有基层财政的话)。不打老虎打苍蝇，于事无补。
如果说乡镇改革要在干部头上做做文章的话，我倒觉得，设计出合理的干部激励机制，促进干部工作作风的改善，使其亲民律己，比减少几个人头更重要，那样农民倒是能多得些实惠。否则，即使是把干部人头减少了，但它还是个不作为的政府，要它何用？
乡镇改革不仅要改下面而且要改上面关于乡镇改革最后一个要讲的就是，乡镇改革不仅要改下面而且要改上面。农村基层政府出问题，表面上看，问题出在下面，但根子在上面。上面不改，即使下面改好了，最终还是要变坏。试想省、市、县的哪个部门不能向乡镇插手？哪家的话乡镇敢不听？说句大实话，中国搞的是渐进改革，渐进改革就要求稳。所以，改革总是先从下面开刀，不敢先动上面。问题是，这种办法在行政体制改革上是否有效。行政体制是个有机整体，现在你把下面改成圆形的了，上面仍然是方形的，上下怎么可能合拍？鉴于行政体制整体改革风险太大，不符合我国既定的渐进式改革的大方向，我建议先试行“县乡(镇)联动”改革，使最基层也是最重要的两级政府的改革同步，这样或许效果会好一些。
