改革“试验区”的新使命

纪念改革开放30周年系列报道之二：

	《人民论坛》 ( 2008-03-01 第5期 )

2007年年底，随着武汉城市圈、长株潭城市群两大改革试验区的出笼，中国改革试验区布局基本成型。最近三年来，国家设立了上海浦东新区、天津滨海新区、成都、重庆、武汉与长株潭等6个不同类型的综合配套改革试验区。与“老特区”一样，这些“试验区”肩负着改革开放“试验田”的使命，因此人们又形象地称它们为“新特区”。   　“老特区”的设立，有其特殊的历史使命。改革开放初期，中国的计划经济体制还没有被打破，在发展市场经济的道路上，没有任何现成的经验可借鉴。深圳、厦门、珠海等经济特区的创建，无疑是为了利用南方沿海地区毗邻港澳台和侨乡众多的优势，推动经济发展，积累以开放促进发展与改革的经验。   　经过30年的改革开放，我国在经济、政治、社会、文化等方面都取得了巨大成就，百姓的生活水平有了极大提高，但与之同时，金融体制创新，行政体制改革，城乡二元结构的破解，经济增长与环境保护的协调等等，无一不是“难啃的骨头”。   　在这样的时代背景下，我国迫切需要培育新的经济增长极，找到一条能够实现经济社会可持续发展的新路。如何充分利用各地的资源禀赋，探索出一条科学发展的新路子，进一步完善我国市场经济体制，实现区域协调发展，促进社会和谐，实现经济增长与环保双赢，这就是“试验区”的时代使命。   　新时期新阶段，“试验区”面临哪些挑战？“试验区”如何才能加快发展？在我国的特区发展史上，我们有哪些值得吸取的经验和教训？站在改革开放30周年的新起点上，理性地思考并探讨这些问题具有重大的理论与实践意义，对“试验区”的科学发展大有裨益。   　在深圳速度的感召下，社会各界无不对“试验区”充满了期待。但在国家优惠政策资源几乎耗尽的情况下，中央不可能像建设深圳特区那样大力投资“试验区”，“试验区”要想完成国家“试验田”的任务，就必须充分利用先行先试的权利，大力进行体制创新，只有这样，“试验区”才能真正完成使命。   　中国的改革开放事业是一条前人未曾走过的道路，过去的30年里，我们通过设立经济特区，取得了骄人的成绩。在新的历史起点上，我们有理由相信，“试验区”的改革试验同样会取得成功，一个以科学发展观为指导的时代已经到来。   　——人民论坛《特别策划》

新“试验区”的新挑战

武汉城市圈和长株潭城市群两个新“试验区”，即人们俗称的“新特区”，是在新的国际国内背景下设立的，肩负着探索深化改革开放经验、落实科学发展观的新使命。综合配套改革试验区（简称“综改区”）不仅仅是一种改革权的下放，如果应用得不好，可能会是包袱。

刘治彦

	《人民论坛》 ( 2008-03-01 第5期 )

在 “两型社会国家综合配套改革试验区”花落武汉城市圈和长株潭城市群后，各地对 “新特区”的争夺暂时告一段落。不可否认的是，地方政府对于“新特区”的争夺，很大程度上是看好了“新特区”的政策优势，但作为一种没有现成道路可走的发展模式，“新特区”有太多需要我们冷静思考的地方。   　“新特区”是在新的国际国内背景下设立的，肩负着探索深化改革开放经验、落实科学发展观的新使命   　进入新世纪，世界经济发展呈现出知识化、全球化、区域化、城市化和生态化的趋势，我国初步建立了社会主义市场经济体制，加入了WTO，工业化和城市化快速推进，但同时也面临知识经济挑战、社会事业发展滞后和日趋严重的资源环境约束等问题，各项改革都进入了攻坚阶段。在这种新形势下，党中央及时提出了要树立以人为本和全面协调可持续的科学发展观，通过统筹城乡发展、区域发展、经济和社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，努力构建社会主义和谐社会。这一新发展观深化和发展了改革开放的思想理论，是新时期我国经济社会发展的指导方针。   　我国30年的发展经验表明，改革开放是兴国图强的必由之路，特区建设是改革开放的探索之举。伴随着改革开放的深入推进，特区建设也在与时俱进。   　实践表明，大国经济社会发展应该按照先易后难、循序渐进、因地制宜、以点带面的思路推进。搞“试验田”式的特区建设是大国实现平稳发展的科学选择，培育地区增长极式的特区建设是带动区域全面发展的基本途径。   　当年“老特区”创建无疑是为了利用南方沿海地区毗邻港澳台和侨乡众多的优势，推动经济发展、积累发展市场经济经验和促进祖国统一；而如今“新特区”的设立主要考虑如何充分利用各地资源禀赋，探索完善市场经济体制的模式和实现区域协调发展。因此，如果说“老特区”建设是为了积累以开放促进发展与改革的经验，那么“新特区”建设则是为了立足区域特色探索实现科学发展和完善改革的道路；如果说“老特区”建设有利于促进祖国和平统一，那么“新特区”建设则有利于实现区域协调发展。   　从全国来看，不仅存在发展水平差距明显的东中西经济梯度带，而且存在发展特色差异较大的南中北经济地带。东中西经济梯度带与南中北经济地带相交叉，构成了我国“九州方圆”式区域格局。以珠江流域为主体的南方经济地带，在“老特区”的领跑下总体上实现了经济快速发展，基本达到了预期的效果。以长江流域为主体的中间经济地带，目前在长江上中下游三大国家“综改区”的带领下期望会实现又好又快地发展。以东北、华北和西北组成的北方经济地带，在国家“综改区”——天津滨海新区的带领下，亦应实现经济腾飞。正是这种合理的现代化战略布局，才会使我国走向“九州”齐舞的强国之路。   　新老特区由于各自的发展背景不同、路径不同，无疑“新特区”将肩负更艰巨的改革与发展重任，面临更多的困难与挑战   　在全国加入WTO的条件下, “新特区”不再独享开放对经济增长所产生的外资推动效应和出口拉动乘数效应。尽管上海浦东新区和天津滨海新区在保税区方面仍可获得一些发展外向型经济的特权，但当年“老特区”所独自拥有的“开放红利”在“新特区”不会那么明显。   　由于“新特区”要完成中央赋予的各种改革任务，如 “统筹经济社会发展”、“统筹城乡发展”、“建立资源节约型、环境友好型社会”等，因此要支付一定的改革成本。“老特区”当年所创造的惊人崛起速度难于再现。   　如果协调不好，那些申请成功的“新特区”还会在短期内减缓经济增长的速度。而速度放慢将意味着居民收入增长幅度减慢和地方财政支撑能力减弱，反过来会影响到预期改革任务的完成。实际上，综合配套改革试验区不仅仅是一种改革权的下放，如果应用得不好，可能会是包袱。   　综合配套改革试验区贵在“试验”，要试验就要承担试验风险，客观要求“新特区”要有较强的承受试验挫折的能力。另一方面，在中央政府授权下，“新特区”会拥有一定的生产要素的配置权，但如何优化配置生产要素，实现又好又快的发展，这对“新特区”的人民、决策者和管理者来说无疑是一次严峻的考验。   　正确认识“新特区”的新使命和新挑战是避免陷入思想误区、防止盲目争夺国家“综改区”的思想前提   　基于上述分析，国家设立“综改区”的“门槛”是较高的，也就是说一个地区要具备战略区位条件、经济社会发展基础、地区特色等多重因素才有可能被确立为“综改区”。综合配套改革试验区好比是一条快车道，在享受高速的同时，也得承担成本和风险。如果支付不起改革的成本，显然不具备申请的条件。换而言之，只有具备基本条件的“新特区”才有可能肩负起“试验田”的重任，达到预期效果。   　实际上，对于地方政府来说，“新特区”的设立，既是一种机遇，也是一种挑战。对于一些地区来说，机遇大于挑战，而对于另外一些地区来说，可能挑战大于机遇。因此，不顾自身客观条件，一味盲目争夺“新特区”，对国家和当地发展都是不利的。况且这种“新特区”设置数量是极为有限的，大部分城市和地区都将与此无缘。   　“老特区”的发展证明，不是所有国家赋予“特区”头衔的地区都实现了又好又快地发展。相反，那些不是“特区”的地区，同样会取得令人瞩目的发展成就。客观来讲，一个地区的发展是人文、经济与自然等多种因素综合作用的结果，并不是某个单一因素所决定的，更不是“新特区”与否所左右的。何况今天的“新特区”与昔日的“老特区”已有本质的不同，理智对待“新特区”才有可能更好地实现当地的科学发展。   　总之，“新特区”肩负着艰巨的使命，面临着严峻的挑战，或许也赢得了难得的发展机遇。正确认识和把握好这种机遇，将会开创地区崛起的新局面。但对于没有被确立为“新特区”的地区来说，也要正确对待，“新特区”不等于发展，发展不一定要靠争得“新特区”，还是那句老话：“发展才是硬道理”。   　（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究中心城市经济室主任、研究员）      　资料链接   　“试验区”为何被称为“新特区”   　自1979年创办深圳特区以来，国家在特区建设上不断创新。在原有的深圳、珠海、厦门、汕头、海南5个“老特区”基础上，1990年又确立了上海浦东新区开发。   　最近三年来，国家开展了综合配套改革试验区（简称“综改区”）的设置工作，为进一步深化改革开放、实现科学发展积累经验。2005年国家又将上海浦东新区作为首个“综改区”，2006年又增设了天津滨海新区，2007年先后确立了成渝统筹城乡发展“综改区”、武汉与长株潭建立资源节约型和环境友好型社会“综改区”。与“老特区”一样，这些“综改区”肩负着改革开放“试验田”的使命，因此人们又形象地称它们为“新特区”。

试验区的战略担当与全局使命

——以“两型试验区”为例 在改革的同时推进发展方式转变，将体制改革探索与科学发展道路探索结合起来，就成为新一轮改革试点的必然选择。试验区的战略担当和全局使命，很重要的是探索实现体制改革与科学发展的有机互动机制。

赵凌云

	《人民论坛》 ( 2008-03-01 第5期 )

国家批准武汉城市圈和长株潭城市群为“资源节约型、环境友好型社会建设”综合改革试验区（以下简称“两型试验区”）。当前，至关重要的是要深刻理解综合改革试验区这种改革形式的内涵，把握国家在中部设立两型试验区的战略意图，在战略谋划中将自身的发展与国家战略意图有机结合起来。   　国家在中部设置“两型试验区”的战略意图   　首先，改革意图，进一步展开专题性改革实验，深化体制改革探索。国家在武汉城市圈和“长株潭”配置“两型试验区”，战略意图在于获得以“建设资源节约型和环境友好型社会”为指向的专题性综合配套改革经验以及可以推广的两型社会的体制机制与政策体系。   　其次，发展意图，切实推动发展方式转变与体制机制转变有机互动。体制转变和发展方式转变本来是一个解不开的连环套。但是，改革开放以来，发展方式转变一直滞后于体制转变。尽管1995年明确提出了“两个根本性转变”的任务，但是，在市场经济体制基本确立的同时，发展方式没有发生明显变化。摈弃单纯为了改革而改革的改革方式，改变发展方式转变滞后于体制转变的现状，将体制改革与发展方式转变有机整合起来，已经成为当代中国改革的当务之急。因此，如果说以前改革承担的主要是体制功能的话，那么在新的历史阶段，改革的发展功能开始凸显。在改革的同时推进发展方式转变，将体制改革探索与科学发展道路探索结合起来，就成为新一轮改革试点的必然选择。   　成渝试验区试验的实质是在体制改革中落实科学发展观关于城乡统筹的战略取向，而武汉城市圈和长株潭“两型试验区”的实质则是在体制改革中落实科学发展观中关于人与自然统筹的战略取向。从这个意义上看，今后国家还可能在其他区域配置以统筹经济与社会、统筹国内发展与对外开放为主题的“试验区”。通过以落实科学发展观为战略指向的体制改革试点，真正形成有利于科学发展的体制机制。   　第三，转型意图，防止中部地区重走东部沿海地区老路，推进中部地区乃至整个国家经济发展方式转型，保护和扩大中国发展的生态空间。党的十七大在提出发展方式转型的同时，也提出了发展理念转型的问题。党的十七大提出，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番，这就把资源节约和环境保护作为发展的前提条件和基本要求，提出“环境优先”的发展理念。“环境优先”是相对于“经济优先”、“经济与环境兼顾”而言的一个新的发展理念，其要义是通过节能减排提升经济发展质量。因此，发展方式转变与发展理念转变是相辅相成的。国家选择中部地区进行两型综改试点，一方面是基于东部沿海地区生态承载能力已经不堪重负的事实，另一方面也是基于中部地区处在工业化的中前期阶段，同时还具有一定的生态承载能力，具有进行两型综改探索的生态基础和生态空间。   　“两型试验区”的战略担当和全局使命   　与上述国家战略意图相适应，“两型综该区”不仅被赋予了加快改革探索和发展步伐的外在压力和内在驱动力，更重要的是被赋予了三个方面的战略担当和全局使命。   　首先，探索和形成支撑“两型社会”的体制机制。“两型社会”是相对于“资源浪费型”和“环境破坏型”社会发展模式而言的一种新的社会系统运行模式和社会发展模式，其基础是资源节约型和环境友好型经济发展模式。但是，作为一个社会系统，除了经济系统以外，还需要相应的制度环境支撑。国家在武汉城市圈和长株潭城市群配置“两型试验区”的战略意图在于获得以“建设资源节约型和环境友好型社会”为指向的专题性综合配套改革经验、制度框架和体制机制体系。可以据此判断，“两型试验区”在体制机制探索方面的战略担当和全局使命在于下述三个方面：一是促进中部地区率先形成“两型社会”；二是促进中部地区率先获得构建“两型社会”的改革经验；三是促进中部地区获得可以推广的支撑“两型社会”的体制机制体系。   　其次，探索体制机制完善与发展方式转型的互动机制。体制机制完善与发展模式转变的互动是针对当前中国体制改革与发展的阶段性特征提出的一个重大课题。一方面，改革开放30年来，在经济体制逐渐市场化的同时，有利于科学发展的体制机制尚不完善，体制变革与发展方式的变化没有全面整合起来；另一方面，伴随社会主义市场经济体制的基本建立，发展方式转变滞后的问题暴露出来。因此，今后中国改革的任务很重要的是构建有利于科学发展的体制机制。两型综改的实质是将改革与发展方式转变结合起来。据此可以判断，试验区的战略担当和全局使命，很重要的是探索实现体制改革与科学发展的有机互动机制。由于两型试验区设置在中部地区，因此，两型试验区还承担着探索经济发展与生态发展互动的机制。   　第三，探索两型社会发展模式及其建设路径。说到底，“两型社会”是一种社会发展模式。其基本要素是两型的生产系统、两型的消费系统、两型的公共管理和服务系统以及两型的观念系统。其中，两型的生产系统是基础。在两型的生产系统中，循环经济又是基础。可见，两型社会本身是一个系统工程，两型社会的建设，更是一个庞大的系统工程。这一系统工程形成的起点，是生产系统的循环经济，终点是人、经济、社会、自然之间的循环社会。探索形成两型社会系统工程的道路，是中部两型试验区承担的历史使命。由于两型社会是“资源节约与环境保护”基本国策的支撑，因此，两型试验区承担着如何实施基本国策的使命，这应该说是非常光荣而艰巨的。   　（作者为湖北省社会科学院院长、教授、博导）      　延伸阅读   　六大“试验区” 的不同使命   　不同的试验区承担着不同的使命。浦东新区、滨海新区等全面性综合配套改革试验区主要在建立与完善社会主义市场经济体制方面进行全方位的探索，成渝等主题性综合配套改革试验区主要围绕特定的主题进行。   　全国综合配套改革试验区：上海浦东新区、天津滨海新区   　2005年6月，国务院批准浦东进行国家综合配套改革试点。1990年4月18日，开发浦东吹响号角。经过10多年发展，浦东新区已成为上海新兴高科技产业和现代工业基地，成为上海新的经济增长点。   　2006年4月26日，滨海新区获国务院批准，成为全国第二个全国综合配套改革试验区。1994年，滨海新区成立。10多年来，这里经成为中国北方基础设施配套、服务功能齐全、高度开放的现代化经济新区。   　“统筹城乡”试验区：重庆、成都   　2007年6月，重庆市、成都市被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。重庆以主城区为中心，催生“众星拱卫”的西部城市群：１个特大城市、５个大城市、９个中等城市、３００个中心镇。   　成都市将加快中央商务区、东部新区、南部新区和北部新城建设，积极推进城镇体系建设，逐步形成“由1个特大城市、8个中等城市、30个小城市、60个新市镇和600个农村新型社区”构成的新城镇体系。   　“两型社会”试验区：长株潭城市群、武汉1+8城市圈   　2007年12月，国家批准武汉城市圈、长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。   　武汉城市圈以武汉为核心，包括周边100公里范围内的8个周边城市。武汉城市圈将成为长江中游经济圈和中部崛起的重要经济增长极。   　长株潭城市群位于湖南省东北部，包括长沙、株洲、湘潭三市，下辖4市8县181个中心镇，面积2.8万平方公里。上世纪90年代后，长株潭经济一体化工作再次启动。   　（人民论坛编辑部整理）

影响试验成败的关键因素

对于体制机制的创新来说，不能单纯地局限于经济，应对经济、社会、政治、生态文明建设进行统筹，不然综合配套改革和科学发展观都会遇到障碍。

杨开忠

	《人民论坛》 ( 2008-03-01 第5期 )

我国30年的改革开放是由点及面的波浪式演进过程。从“点”的角度来看，我国先是在1980—1984年间批准了几大经济特区，接着在1985—2005年间批准了大量的开发区，2005年以来又推出了6大国家综合配套改革试验区（简称试验区）。与以前的经济特区和开发区相比，试验区的设立到底有什么样的意义？有什么样的特点？如何才能让试验区发挥更大的作用？   　试验区的“争夺”利于改革发展   　由于受到思想的禁锢和改革开放旗能打多久的影响，以前申请设立经济特区的地方比较少。现在大家思想解放了、对改革开放充满信心，因而争先恐后申请设立试验区的地方多了。和经济特区的争夺相比，试验区争夺的最大特点就是其创意性，属于知识密集型活动。地方要申请成立试验区，必须对本地区在全国科学发展、和谐发展中的地位和作用有充分的认识，对国家的需求、改革的动向有足够的了解，必须认清本地区面临的政治、经济、社会、技术环境的优势与劣势，机遇与挑战，针对国家需求创造性地策划和制定综合配套改革系统方案，这样才能获得审批者的认可。   　规范的试验区争夺有利于充分显示各地的潜力和优势，为国家科学决策提供更加充分的依据，有利于充分调动各地进行综合配套改革的积极性、主动性、创造性，为国家深化改革提供更加强大的动力。当然，试验区之所以如此受地方政府的青睐，不仅是因为它是国家科学发展极，而且也因其对地方改革发展具有以下两个功能：   　试验区的设立有利于地方政府对当地进行包装和行销。一旦某地获得了试验区的称号，实际上就明确了这个地区、这个城市在国家和区域的增长极地位。这有利于当地向上级政府、企业界、旅游者、投资者、当地居民包装本地区、行销本地区，可以向上级政府争取资源，向投资者争取投资，让旅游者来旅游，当地居民也会引以自豪，在此安居乐业，进而集聚资源，占领市场。   　试验区的设立能降低地方政府推进改革的政治风险。试验区改革面临错综复杂的利益环境，不仅可能与现行某些法律与政策有冲突的地方，而且可能受到强有力的利益集团阻碍。试验区的设立让地方政府获得了先行先试权，不仅将给当地带来先发制人的发展动力，更将大大降低地方政府组织和推进综合改革的政治风险。   　试验区的设立，能够相对加速所在地的又好又快发展，但这并不意味着不公平。事实上，只要我们能够加快推进户籍制度、社会保障等方面的改革，保障人口自由流动，只要正确选择了试验区的最佳区位，试验区的设立就能最大限度地带动全国和区域的发展，最大限度地让全国最广大人民分享改革发展的成果，增进全国人民的福祉。   　“试验区”的布局高瞻远瞩   　试验区的布局体现了国家区域协调发展战略。目前的6个试验区试点分别位于上海、天津、武汉、长株潭、成都和重庆等城市或城市群，全部集中在沿海、沿江经济带。这不是偶然的，而是中央高瞻远瞩、深谋远虑的必然。为什么呢？试验区是全国科学发展的增长极，它的设立最终将带动全国区域协调发展。世界各国的理论和实践表明，点线面相结合的集聚发展是实现区域协调发展的必由之路。我国也不能例外。问题是应在哪儿集聚发展。从各地区的发展潜力和优势来看，沿海、沿江（特指长江）T字形地带肯定是我国集聚发展之地，是中国日益重要的人口和经济集聚的轴心地带。把作为科学发展极的试验区布局在沿海沿江地带，有利于充分发挥沿海沿江地区的潜力和优势，带动全国又好又快发展。   　从发展的角度来看，如果中央还将进一步增设新的试验区的话，在布局上可能将表现出三个趋势。一是进一步在沿海沿江T字形地带选址设立新的试验区；二是在人口和经济份量仅次于沿海沿江地带且对全国国土均衡发展具有战略意义的新欧亚大陆桥经济带（沿陇海兰新交通走廊地区）布局新的试验区，逐步促使全国形成更加均衡的由沿海、沿江、沿桥三大带组成的π字形区域协调发展格局；三是为了适应生态保护的需要，也可能在π字形之外选址布局一些以生态保护为主要目的和功能的试验区。   　试验区的成功在于解放思想   　试验区要想获得成功，就必须进行第三次思想解放。改革开放初期，针对“两个凡是”的思想解放，回答了中国要不要改革的问题；邓小平南方谈话后的思想解放，回答了中国是姓“资”姓“社”的问题，确立了发展社会主义市场经济的目标。这两次思想解放使我们的改革开放事业取得了很大的进步，如果没有前面的两次思想解放，就没有今天的大好局面。   　前两次思想解放带来了以经济为主的改革开放、实现了初步的国强民富，要想发挥试验区的引擎作用，推进经济、政治、社会、文化、生态的综合配套改革，进一步强国富民，就必须进行以民权为核心的第三次解放思想，只有树立与社会主义市场经济和社会主义民主政治相适应的民权思想，才能突破综合配套改革的体制瓶颈，有效地推进统筹经济、社会、政治、文化、生态文明体制的综合配套改革，才能进一步激发全体人民的积极性、创造性，才能保障科学发展。   　试验区成功要避免利益陷阱。当前综合配套改革面临的政治、经济环境是与改革开放初期显著不同的。改革开放初期，大家都是“道义人”，普通个人和集体普遍把改革等同于发展、国家发展等同于自己的发展，普遍拥护改革。改革的争论只是领导层围绕意识形态问题的争论，只要领导问题解决了，改革的问题也就基本解决了。然而，经过30年的改革开放，当初的“道义人”变成了利己的“经济人”，个人、集体各有各的利益，人们对改革引起的利益再分配敏感了、更加关注了。凡不利于本人本部门相对利益的改革，他们通常会采取这样或那样的方式去阻挠，各方面讨价还价的结果可能是改革停滞不前，或沿着某些强势利益集团所希望的方向行进。这就是综合配套改革可能面临的政治经济陷阱。   　其中，两对利益关系特别突出。一是国家利益和地方利益，国家有国家的目标，地方有地方的想法，二者怎么协调是一大挑战；二是公共利益和集团利益的协调，公共利益是国家设立试验区的根本出发点和落脚点，但在现实生活中，每个人归属于不同的利益集团，改革要靠大家去实施，需要不同利益集团的参与，公共利益难免会受到集团利益的影响。   　监管机制是否完善影响试验区发展。综合配套试验最后要靠地方政府去实施，地方政府是否按国家目标去做，中央必须有相应的监管机制。特别是对地方官员的考核，要有所变动，不能过分强调GDP增长，必须在社会进步、生态保护方面增加权重。只有完善监管机制，综合配套试验才有可能取得预期成果。   　（作者为北京大学首都发展研究院常务副院长，经济学与公共政策教授、博导，中国区域科学协会会长）      　延伸阅读   　“试验区”争夺战回顾   　自从上海浦东新区和天津滨海新区被国务院批准为综合配套改革试点后，全国各地便打响了一场“试验区”争夺战，其中武汉市更是5年内6次更换申报主题，并最终在2007年12月修成正果。   　实际上，在成都和重庆的城乡统筹国家综合配套改革试验区获批之后的短短半年间，全国各地相继有17个省、市提出申报各类试点的要求，部分省市领导直接向中央领导写信和汇报，要求批准试点。   　其他提出申报“试验区”的还有：杭州、台州、合肥、广西北部湾、沈北新区（沈阳）、大连、宁波、广州开发区、苏州工业园区、郑州郑东新区、新疆乌昌行政区（乌鲁木齐、昌吉）、内蒙古呼包区（呼和浩特、包头）、哈大齐工业走廊区（哈尔滨、大连、齐齐哈尔）、河北曹妃甸（唐山）等。   　目前，中国已形成东中西、南北兼顾的改革试点版图，改革逐渐从外围走向核心。国家发改委有关人士表示，鉴于目前综改试点已在东中西、南北分别布局，未来两三年内，国家不再批准新的综合配套改革试验区。

特区发展的厦门经验

刘赐贵

	《人民论坛》 ( 2008-03-01 第5期 )

1981年，厦门被国务院批准为经济特区。经过近30年的发展，厦门经济社会发展取得了辉煌成就。GDP年均增长18%，2007年常住人口人均GDP为7398美元。厦门已经从昔日的海防小城发展成为闻名遐迩的现代化滨海城市。   　厦门经济特区的成功之道究竟在哪？30年改革开放的实践让我们深深体会到：必须坚持全面协调可持续发展、坚持改革开放创新、坚持做好对台工作、坚持以人为本的执政理念。只有这样，才能走出一条符合厦门实际、又好又快建设经济特区的科学发展之路。   　坚持全面协调可持续发展   　在发展原则上，秉持“发展与保护并重，经济与环境双赢”的理念，转变经济增长方式、优化产业结构、依靠科技进步提升城市综合竞争力，保持速度、质量和效益相统一，保持经济发展与社会事业进步同步，走出了一条具有厦门特色的内涵型、效益型、开放型、集约化的发展路子。   　在发展思路上，始终坚持“东南沿海重要中心城市”、“港口及风景旅游城市”、“海峡西岸重要中心城市”的定位，把发展工业作为推进厦门发展的突破口，通过工业的快速发展，壮大第三产业，提升第一产业，促进三次产业在更高层次上的协调发展。   　在发展方式上，坚持“规划先行，基础设施建设先行”的方针；坚持“以港立市”，大力推进海港、空港、信息港建设，构筑和完善现代化综合交通体系。   　在发展步骤上，坚持先岛内后岛外，在岛内发展进入较高级阶段后，再通过调整行政区划，实施建设重点从本岛向岛外拓展的战略性大转移，推进岛外工业集中区开发建设，推进城乡一体化发展步伐，使厦门进入了新一轮跨越式发展阶段，厦门作为海峡西岸重要中心城市地位更加凸显。   　以开放提升城市影响力   　坚持解放思想、实事求是的思想路线，敢于实践、开拓创新，率先在众多方面、众多领域进行了一系列的改革和探索，发挥了特区“试验田”示范带动作用。全国第一个利用外资修建机场，第一家地方航空公司，第一家中外合资银行……，这些具有超前性的先行先试，在我国改革进程中发挥了示范带头作用。   　坚持以开放促改革，以开放促发展，以开放促合作交流，以开放提升城市影响力。率先设立外资银行，最早允许外资银行开办人民币业务；最早进行实施自由港某些政策的探索，率先设立台商投资区，通过设立保税区、出口加工区、台商投资区、高新技术产业区等特殊开放区域，增强利用国际、国内两个市场、两种资源的能力，努力改善投资环境，促进形成全方位、宽领域、多层次、有重点的对外开放格局。   　坚持创新工作策略和方法。以宽广的眼光、战略的思维、科学的方法来谋划和推进特区的建设发展，始终坚持把中央赋予经济特区的政策同厦门的具体实际结合起来，创造性地开展工作。坚持“先谋后动，谋事力成”， “有所为、有所不为”， “尽力而为，量力而行”，调动一切积极因素，稳步推进工作落实。   　在两岸关系上发挥了桥梁、窗口和风向标作用   　厦门经济特区因台而设，必须始终坚持服务祖国统一大业。厦门先后设立了集美、杏林和海沧三个台商投资区，使厦门成为台商投资祖国大陆最早、最密集的地区之一，同时，创下许多对台工作“第一”的记录。   　自台湾当局开放台湾同胞赴祖国大陆探亲旅游以来，厦门率先设立台商投资区，率先实行台胞“落地办证”和“落地签注”政策，率先实行两岸航空“一票到底、行李直挂”业务，率先开辟两岸间“换班不换机”的空中变相直航……。这些举措有效地开辟了两岸人员、货物往来的通道，搭建了两岸经贸交流合作的平台，打造了两岸民间交流的品牌，在两岸关系上发挥了桥梁、窗口和风向标作用。   　符合人民群众根本利益的事，努力先为、多为、快为   　坚持把人民群众的根本利益作为制定各项政策的出发点和归宿。始终坚持以人民群众的满意度作为检验工作的标准。对事关经济社会发展全局、有助于经济社会快速发展、符合人民群众根本利益的事，努力先为、多为、快为，尽力而为，而对大多数群众不赞成的事坚决不为。   　在制定政策时，既充分考虑群众的眼前、局部、现实利益，又综合衡量其长远、整体、预期的利益。如，在国企改革中，率先提出了少破产、多兼并，少关闭、多嫁接改造的改革指导方针。   　在“三农”工作方面，创造性地实施 “土地换社保”、“土地换发展”，在全国率先推行最低工资线、最低生活保障线、社会保障、农村合作医疗、被征地农民养老保险、大病救助等，最早在外来工中实行工伤、医疗、养老保险，最早取消外来员工的就业证和子女寄读费。   　在加快经济建设的同时，注重经济社会、城乡、人与自然等方面的协调发展，注重科技、教育、文化、卫生等社会事业发展，不断提高公共服务水平，厦门被誉为最温馨的城市之一。   　（作者为第十一届全国人大代表、厦门市人民政府市长）   　观点参考   　改革成本有可能比老特区要大   　尽管制度创新是“新特区”的着力点和突破口，但对这些履行创新使命的地方来说，不应把中央设立“综合配套改革试验区”看作是一种区域政策的倾斜，也不能看作是一种特殊投资区，从而向中央争夺政策资源。作为国家的制度试验区，“新特区”的改革成本有可能比老特区要大，对此，“新特区”的领导者应该清楚。   　（邓聿文）   　消除现行的制度性障碍   　当年建立经济特区的目的，是吸收外来的资金、技术和管理经验，摸索市场经济的运作规律，为刚刚启动的中国改革开放探路。从这一目的来说，邓小平当年的设想已经变为现实。但是，中国的改革任务并未完成。特别是进入新时期后，面临一系列新的问题。这就要求我们探讨新的发展路径、新的增长模式、新的改革模式以及新型的参与国际竞争的方式等，消除现行的制度性障碍。国家综合配套改革试验区的设立可以说正是为了在新的条件下为完善市场经济体制展开的试验探索。   　（覃思思）   　警惕“新特区”优惠政策异化   　“新特区”的好处不言自明，难怪各地竞相希望摘下这块牌子，以加快地方经济和社会的发展。然而，这就不可避免地让少数地方官员产生私心，把摘下“新特区”视为“出政绩”的手段，而并非真心考虑本地城乡居民的福祉。一旦少数官员掺杂了私心，“新特区”的种种政策优惠，也许就会在制订和执行中异化，导致“创新”名义之下的“政绩工程”。   　（宣华华）   　依赖优惠政策推动，发展不可能持久   　一些地方钟情于“新特区”，就是期待享受到中央赋予的金融、土地、税收、财政等诸多政策上的扶持和优惠，期待中央给政策、给资金。这实际上是一种过于依赖政策的惯性思维模式。事实上，“新特区”的设立，并不是简单地给某些地区优惠政策，而是试图通过区域性的体制、机制的率先创新，来为我国经济体制改革的深入发展积累经验，提供示范。   　可以预期的是，“新特区”的设立，不仅取决于国家的需要、客观环境的可能和外部因素的驱动，更取决于地方发展的内在基础。如果把地方发展的希望一味寄托在“新特区”的政策支持上，必将贻误发展时机、影响发展速度。实践表明，以往一些地方经济发展缺乏活力，原因之一就在于养成了靠国家、等政策的习惯，而不是在自身上下工夫，切实增强发展的内在动力。一味地依赖优惠政策推动，发展不可能持久;唯有将促进发展建立在对市场经济客观规律的把握和运用之上，政策优势才能转化为发展优势。   　（方家平）

海南经济特区如何由大到强

海南经济特区大而不强的现象是多种因素造成的，其中基础条件薄弱削弱政策优势是重要原因。

朱华友

	《人民论坛》 ( 2008-03-01 第5期 )

作为沿海5大经济特区之一的海南省，是我国最大的经济特区，其陆地面积是其它4个特区的数倍。海南又是全国海洋大省，资源十分富饶，生态环境优越。然而，海南建省办经济特区20年后的今天，无论发展速度还是经济实力，都不如其他4个特区。从历史上看，海南在发展过程中走了不少的弯路，丧失了大好发展的历史机遇。分析其中的原因，对于实现“新特区”又好又快发展意义十分重大。   　四大特区中海南发展最慢   　经过20年发展，海南的经济社会发展取得了巨大成就。按可变价计算，海南全省生产总值从1988年的77.7亿元上升到2007年（初步统计）的1229.6亿元，年均增速为15.6%。此外，海南的城乡面貌获得了极大改善，人民生活水平日益提高。   　但若与其它经济特区相比，海南的发展速度却是最慢的。论陆地面积，海南特区是深圳、珠海、汕头、厦门四个特区之和的4．2倍，而2001年的国内生产总值仅为深圳的1/4多一点。2007年，海南全省生产总值(GDP)1229.6亿元,在全国各省、市、区排名中比较靠后，而同为经济特区的深圳市已接近7000亿元大关，厦门GDP达到了1375.26亿元，珠海GDP为886.84亿元，汕头也达到了700多亿元。考虑到人口和面积的差异，海南经济特区与其它经济特区的差距可谓非常大。   　海南省引以为豪的产业是海洋渔业，每年以两位数的速度增长，但就是这样一个引以为豪的产业，与全国其它省份相比也有非常大的差距。2000年的统计表明，山东、广东、浙江、江苏、广西、福建、辽宁等7个省的海域面积之和仅为海南省的一半，而海洋渔业的总产量、总产值却是海南的38倍和32倍。海南省的海洋渔业经济甚至不如山东省的一个荣成市（县级市）。   　目前，其它四个特区所在的区域已经成为世界瞩目的“制造业中心”，有的凭借着以前的积累顺利实现了产业转型和升级，正雄心勃勃地构筑“世界经济版图上的中国高地”。照此下去，被“制造业中心”边缘化的海南岛势必与其他四个特区的差距越拉越大。   　基础条件薄弱削弱政策优势   　海南经济特区大而不强的现象是多种因素造成的，其中基础条件薄弱削弱政策优势是重要原因。与深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区相比，海南经济特区有两大特点：一是面积大，发展不平衡；二是80%的地域是农村，还有一些贫困山区。实际上，在成立特区之前，海南岛一直处于封闭、原始状态，是广东省最大的贫困区。既有通常的工农业建设问题，更有繁重的脱贫任务。   　同样是经济特区，同样搞开放开发，但对海南来说，在建省之初还不具备同一力度全面推进改革的条件。与其他特区相比，海南除了中央赋予的体制和政策优势外，一无资金储备，二无工业基础。这使得建省之初的海南已经在一定程度上失去了其他经济特区所具备的“先发优势”，相对而言，也带来了竞争中的劣势。   　中央给予了海南经济特区特殊的体制和政策，为海南发展提供了机遇。但单就经济发展速度和人均GDP而言，海南的大中城市与其他经济特区有不小的距离。制度和政策的效力有赖于配套的制度环境建设，更有待于足够的生产要素来推动大规模开发和建设。在这方面，与沿海省份相比，海南缺乏足够的竞争力。这些先天劣势削弱了政策的优势，导致海南无法取得和别的经济特区一样的成就。   　执行层面偏差削弱政策优势   　海南创办全国最大的特区，轰动效果极其明显。最初几年，海南就吸纳海内外资金超过400多亿元，也出现过“十万人才过琼州海峡”的可喜景象。但和其它特区相比，海南经济特区部分干部的思想观念没有得到有效更新，特区那种“敢为人先”的开创意识没有得到有效形成和始终贯彻。这导致了没有形成有特色的体制机制和经济结构，海南特区的特区意识、特区精神也被逐渐淡化。   　一些人的思想意识仍然停留在固步自封的时代，从而丧失了发展的大好机遇，最典型的例子就是洋浦经济开发区。洋浦是国内最早提出让外商投资成片开发的地区，是国家开放程度最高的开发区，但一些人就在其“到底是社会主义特区还是资本主义租界”上大做文章，使洋浦经济开发区陷入“爱国”与“卖国”的争论，错过了吸引外资的最佳时机，变成了令中央与海南省为之头痛的“最大半拉子工程”，而浦东、大连、苏州等一批经济开发区都在洋浦之后相继“冒”出来，办得红红火火，成为当地经济发展的“亮点”。   　中央给予了海南经济特区很多的优惠政策，但是在执行过程中，一些优势条件海南没有利用好。在海南经济特区发展之初，一些单位利用计划经济转轨过程中制度方面存在的空隙，倒卖汽车，且愈演愈烈，损害了国家宏观调控政策的效力，导致海南经济特区发展受挫。   　产业结构调整缓慢失去加速时机   　在建省初期，海南工业基础比较薄弱，城市化水平不高。与之相关联，海南特区建设过程中，工业结构调整幅度不大，在特区“热”中，海南省房地产市场迅速发展。1993年，海南房地产“泡沫”破灭。占全国总人口0.6％的海南省留下了占全国10％的积压商品房。全省“烂尾楼”高达600多栋、1600多万平方米，闲置土地18834公顷，积压资金800亿元，仅四大国有商业银行的坏账就高达300亿元。从1999年开始，海南省用了整整7年的时间，积压房地产的处置工作才基本结束。   　随着海南房地产市场投机泡沫的破灭，海南的直接融资渠道受到了严重影响，加剧了海南金融体系的困境，“金融高风险区”的帽子使一些金融机构对海南投资心怀余悸，使海南经济的发展无法得到金融的有力支持。而海南本来就是一个资金储备不充裕的省份，这导致海南经济结构的调整非常缓慢，从而失去了经济加速发展的最佳时机。   　从以上分析可以看出，只有避免出现上述不利因素，海南经济特区才能由大到强。进入新世纪新阶段，海南省党委和政府在科学发展观的指引下，不断创新，经济结构调整取得明显成效，发展环境显著改善，吸引力和竞争力持续增强，人民生活水平大幅度提高，实现了人与自然的和谐发展，海南经济特区进入了快速发展的新时期。   　（作者为中国南海研究院副院长、研究员）

试验区的改革发展如何加快

为先行先试提供法律保障，各部门应积极支持试验区的改革试验，正确处理改革与发展的关系等一系列举措将有助于试验区加快发展。

肖金成

	《人民论坛》 ( 2008-03-01 第5期 )

试验区是新一轮改革攻坚的“前哨站”   　中国改革是从局部市场化到全面市场化这样一个过程，走的是一条由点到面、以开放促改革、以改革促发展的渐进式改革道路。因为在社会转轨过程中，人们的认识深化和提高需要一个过程，体制和机制创新也需要一个过程。通过“试验”，积累经验，同时也让人们看到改革开放的成就，统一认识后逐步展开。事实证明，这是符合中国国情并能取得巨大成功的改革开放之路。   　30年来，改革开放的成就是巨大的，几乎所有的人都得到了实惠。但改革开放不能就此完结，有很多深层次的问题还未得到解决，如人们的收入水平都得到了提高，但财富向一部分人集中的问题同时出现；各地区的发展都在加快，但区域发展差距却越拉越大；农民可以离开家乡外出经商务工，但城乡二元户籍制度却没有根本改变等等。此外，还有一些新出现的问题，如环境问题、老龄化问题、政府职能转变问题、行政财政体制改革问题、行业垄断问题等，都需要找到根本的解决办法，都需要通过深化改革来解决。   　在全面开放的形势下，在市场经济已经初步建立的条件下，在政府已经没有掌握太多资源包括政策资源的情况下，在社会普遍受益的改革已成为过去、接下去的改革很可能使一部分人受益一部分人受损的情况下，如何推进改革？深化改革便成为一场攻坚战。毋庸置疑，通过“试验”、通过“综合配套”改革，积累经验，取得成效后全面推开的模式是既能减少风险、又能保证社会稳定的可行的方式和正确的决策。因此，设立“试验区”，便是深化改革的“前哨战”。   　先行先试，综合配套   　党的十七大对新时期经济社会各个领域的改革进行了全面部署，强调要坚持社会主义市场经济的改革方向，坚定不移地推进改革开放，建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制。改革越深入，面临的问题就会越复杂，涉及的矛盾就越多，推进的难度也会越大，选择一些条件比较成熟和典型的地区先行先试，有利于探索改革路径、积累改革经验、统一改革认识、控制改革风险。   　先行先试既是一条行之有效的经验，又是推进改革的重大战略步骤，还是被确定为改革试验区的政府和人民的重要而艰巨的任务。先行先试，顾名思义就是突破现有的法律制度框架，抓住制约经济社会发展的关键环节进行改革攻坚，消除各种不符合科学发展观和不适应社会主义市场经济建设和和谐社会建设的因素，为贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会作出贡献。对各个改革试验区来说，既是一次在更高起点上实现又好又快发展的历史机遇，又是一场充满坎坷的严峻挑战。   　深圳被确定为特区之后，基础条件很差，对外情况不了解，对内遭到意识形态的质疑，但有了先行先试权，在一个小渔村的基础上，搞开放、搞招商引资、搞土地批租、搞城市建设，创造了许多“国家第一”，不到20年，将一个“小渔村”建设成为一个居住人口过千万的现代化大都市。很多人把改革试验区称为“新特区”，我认为有一定道理。从深圳的改革历程来看，虽然困难很多，但新一轮的改革试验要复杂得多。   　改革进行了30年，容易改的都改了，大家都能得到好处的改革都改了，深层次的改革以及上一轮改革的遗留问题改起来就比较难了。在改革的动力、改革的对象、改革的路径都不十分明确的情况下，更需要增强改革创新的坚定性、改革决策的科学性、改革措施的协调性和干部群众参与改革的主动性。改革不再是单兵突进，而应着眼于综合配套、协调推进。要有系统性和协同性，要统筹考虑城乡体制、经济社会体制、科技体制、投资体制和行政管理体制的一体化改革。   　促进试验区加快改革和发展的建议   　被确定为试验区的地区，无论是干部还是群众均把其作为难得的历史发展机遇，希望中央给予更大的支持和更多的优惠政策。对如何进行试验，尤其是对改革试验的艰巨性尚缺乏深刻的认识。我认为改革试验需要从理论上进行深入探索并在实践中进行总结，以下是我对促进改革试验区改革的几点不成熟的建议。   　制订《综合配套改革试验区法》，为试验区先行先试提供法律保障。改革开放之初，我国的法律体系还未完全建立起来，人们的法律意识也不太强，经济特区的先行先试并不需要先制订法律。即便如此，还是制定颁布了《中外合资企业法》等法律法规。而现在，我国已建立了比较完善的法律体系，老百姓的法律意识和维权意识普遍增强。试验区先行先试，如需突破现有法律框架，就需要具有法律保障。我建议制订《综合配套改革试验区法》，全国人大常委会通过后颁布实施。有了法律的支持，试验区的改革试验既有了法律依据，也使进行改革试验的政府和个人有了法律保障。   　加强对试验区的指导和支持，适度把握试验的进度和方向。综合配套改革是党中央国务院将改革向纵深推进的战略部署，是改革攻坚的前哨站，对于加快构建有利于贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会具有全局性、示范性的重要意义。虽然试点在几个地区进行，但改革的内容带有全局性，因此，应加强对改革试验区的指导和支持。除了对改革方案进行周密论证，要对每一项改革、每一个阶段加强指导和支持。时至今日，改革的理论仍需要深化，方案需要更周密的设计，路径和步骤仍需要明确。我建议，中央应设立“两套班子”，一套是“工作班子”，负责对试验区的指导和协调，另一套是研究班子，为工作班子提供理论准备和方案设计。   　各部门应积极支持试验区的改革试验，但支持不是干预而是放手。试验区陆续设立之后，政府各部门给予高度关注，并表示积极支持。各试验区表示热烈欢迎，希望各部门能够提供一些优惠政策。但从设立试验区的本意来看，深化改革免不了触及一些部门的权力和利益。如果部门过多地涉足，或纷纷在试验区设立试验点，那配套改革就可能变成单项改革，设立试验区的意义就要大打折扣。   　正确处理改革与发展的关系，充分认识“成本、成效和成败”的辩证关系。深化改革能够促进发展，改革的目的是为了更好地发展，这是非常浅显的道理。但改革也要付出成本，而成本的付出可能会影响当前的发展。比如重庆和成都两市进行城乡统筹的综合配套改革试验，其要点是实现农村公共服务均等化，其目的是实现城乡一体化。尤其是重庆，在城乡差距很大的情况下，缩小差距意味着大量的财政投入和大规模的农村基础设施建设。不付出成本，就难以取得成效。而付出大量成本，就会给财政带来沉重压力，就会影响当前的发展。因此，成本和成败也存在一定的关系。再比如，武汉和长株潭所进行的“两型社会”试验，必须摒弃那些耗能高、占地多、污染重的企业和项目。不但不能引进，还要下决心淘汰当地的这类项目。但在东部地区的产业大量向中西部转移的情况下，使经济快速增长的机会就可能失去。如果不痛下决心，改革的目的就难以达到。这就要求相关方面认识到，失去这些“机会”，是为了更好地发展。   　（作者为国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长、研究员）