干部考核的群众表达
——“群众满意度系数”的设置与运用
  　一切权力属于人民。坚持群众满意是我们党的安身立命之本，是共产党人区别于其他任何政党的一个显著标志。党的十七大报告指出，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质与核心”。人民如何行使当家作主的权利？其中一个重要方面就是选用考核干部。
  　但在现实生活中，广大群众参与干部考核的机制不够完善，使干部选拔任用工作不能充分地体现出民意。某些官员为了自己的“前程”，只想着把自己的政绩“做足”给领导看，把百姓需求晾在了一边；个别地方和部门领导干部为捞个人政绩，大搞“形象工程”、“面子工程”；“数字”出官、“GDP至上”等错误政绩观仍有一定市场，等等。
  　理论与现实的差距表明，人民当家作主的权利只有通过具体的制度设计与安排才能落到实处。因此，强调干部考核的“群众公认”原则、“群众满意度”，具有非常重要的现实意义和指导意义。
  　一些地方党委政府及组织部门进行了有益的探索。山东等地在干部考核中引入“群众满意度系数”，使民意在干部考核中得到了一定体现，让更多官员开始把眼睛向下，更多的部门开始把民生作为工作的出发点和落脚点。但这种考核方式如何进一步完善与规范，仍面临着诸多理论与实践问题。如，如何界定群众的范围？群众满意度系数评价应该包含哪些内容，应该如何得出？其现实可操作性如何？如何让“群众满意度”真的发挥效用，避免流于形式和官样文章？
  　为了深入探讨上述问题，本期人民论坛《特别策划》在深入调查采访的基础上，邀请了相关领域的专家学者、党政干部展开了讨论。通过网络问卷方式调查3948人，人民论坛记者调查采访了189位各级党政干部和群众，样本虽然有限，但却在一定程度上反映了民意。
  　专家学者、党政干部肯定了引入“群众满意度系数”的积极意义，认为此举是保证政府“良政善治”的有效手段，落实了人民群众当家作主的权利。专家强调指出，责任政府是“让群众满意”的制度保障。
  　干部考核机制对于地方干部的行为有着强大的导向作用，用好群众满意度系数的“指挥棒”，引导各级领导干部努力创造符合科学发展观要求，经得起实践、群众、历史检验的政绩，重要意义不言而喻。
  　坚持以科学发展观为指导，建立一套科学合理的干部政绩考评体系，不仅是干部人事部门的一项重要课题，也是时代赋予我们的使命。就现阶段而言，干部考核中的群众参与并不是一个仅靠工具理性可以解决的技术问题，而是一个涉及政治和行政管理体制全面改革的系统工程，有待于学术界和各级党委政府在实践和理论层面深入探索、总结提升。
  　——人民论坛《特别策划》

中国干部考核制度在变脸
缺乏让广大群众参与评判与监督的渠道与机制，使干部政绩没有能够充分地体现出民意，其考核往往只能成为对上负责的一种手段。
郎友兴
  　作为一种激励机制，干部政绩考核对于地方干部的行为有着强大的导向作用，即扮演了所谓的“指挥棒”的作用。干部考核引入群众满意度系数是以人为本的执政理念的体现，表明科学发展观的贯彻落实和干部考核制度的不断完善。回顾干部考核制度的发展历史，我们不难体会到这一点。
  　从强调主观性的政治态度考核转向对具体的、可衡量的和量化的指标考核
  　改革开放30年来，各级党委、组织部门在加强和改进干部考核特别是实绩考核方面已经做了许多工作，进行了有益的探索。
  　1978年改革伊始，中央开始阐述考核地方干部的问题。1979年11月，中共中央组织部发布了《关于实行干部考核制度的意见的通知》，《通知》规定，对干部的考核除了工作的实际成效外，还应该包括政治思想、组织和领导能力、对实质性问题的熟悉程度和“民主”的工作作风。此外，提出考核除了与提拔或调任相关联外，应该与物质和非物质奖励挂钩。这就是说，利用具体的工作成效作为评估干部能力和政治忠诚的主要标准，有助于否定干部中那种做多做少、做好做坏一个样的现象，并且否定干部只求无过不干事、整天只坐办公室的行为。
  　1983年，中央召开了全国组织工作会议，再次研究了干部政绩考核问题。不过，这次工作会议对具体工作成效评估之分量远远重于政治态度或工作作风。从1980年初期到中期，干部考核从强调主观性的政治态度考核转向对具体的、可衡量的和量化的指标考核。
  　到了1988年，中共中央组织部已经建立了正式的关于县和乡镇党委书记和乡镇长年度考核的指标。包括从工业总产值、税收、农业产量到基础设施的投资、人口增长率、九年义务教育完成率等，旨在将干部的政绩考核标准化和系统化。1995年，中央组织部下发了《关于加强和完善县市党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》；1998年，印发了《党政领导干部考核工作暂行规定》。
  　现行考核机制的优点与不足
  　这种政治激励在改革开放头20年尤其是20世纪90年代具有明显的作用。干部政绩考核制度极大地激励着地方领导推进地方经济的发展，与此同时，这种制度在地方官员中引入了政治竞争，因为地方官员的升迁和物质利益直接与其政绩相关，更重要的是，它为上级官员对地方官员进行监督提供了实质性的手段。但是，从20多年的发展历程来看，这样的干部考核制度也存在着一些不足与问题。网络上曾经这样描述一些官员所信奉的政绩观：“不怕群众不满意，就怕领导不注意；不怕群众不高兴，就怕领导不开心；不怕群众不答应，就怕领导不认可。”
  　问题主要有以下几个方面：第一，考核指标设置不合理，考核体系不完整与科学，考核指标单一性甚至唯一性。这导致部分官员成天围着GDP转，社会“弥漫”着浓浓的“招商引资”气息。第二，考核主体缺乏民意性。考核的主体主要是上级官员，缺乏让广大群众参与评判与监督的渠道与机制，使干部政绩没有能够充分地体现出民意，其考核往往只能成为对上负责的一种手段。第三，考核泛滥名目繁多，滋生形式主义。大有通过考核来解决一切问题之势，其结果往往陷入一种“考核治国”的简单运作逻辑之中。第四，考核结果的定位与运用不够合理。有的部门或单位不能合理、及时、准确地运用考核结果，例如，有的强调考核结果的运用与干部的升降奖惩相挂钩，但给予什么鼓励、如何鞭策和惩处，缺乏统一的尺度和具体硬性措施，使考核结果的运用缺乏科学性。
  　以上问题的产生有多方面的原因，其中下列的因素应该是主要的：地方财政供给状况的有限性。政府信息公开化程度不高，官员所要承担的政治责任、民主行政机制缺乏，以及行政责任、法律责任和道德责任的不清晰与不健全。
  　正确用人导向指明干部考核制度改革方向
  　事实上，这几年，各地的干部考核制度正在发生引人注目的变革。例如，干部政绩考核在浙江悄悄发生着变化。一是改变了唯GDP是从的做法，湖州市甚至取消了GDP和“招商引资”的考核指标。二是把组织部门对干部的基本考察和政府对干部的“政绩考核”统一起来，干部的升迁不只是以“政绩”作为唯一的标准。三是改变过去的“静态考核”，代之以“动态考核”。四是推行“分类考核”， 根据不同部门、不同岗位、不同职责和任务，突出不同的重点指标分别进行考核。五是在“官考官”的同时引入“民考官”。
  　这些变革及其经验集中地发端于2006年7月中共中央组织部下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。《办法》以科学发展观作为考核、评价和使用干部的重要指导思想和检验标准，坚持德才兼备、注重实绩、群众公认原则，明确了综合考核评价的指导思想、遵循原则和方法构成，要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价。
  　中国干部考核制度的历史，无论是经验还是教训，告诉我们这样的道理：“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的“以人为本”和“科学发展观”应该成为中国干部政绩考核所要遵循的两个最基本的原则，而考核的标准与各项指标都应该是从这两个原则演绎出来的。
  　（作者为浙江大学公共管理学院政治学系主任、教授）
  

延伸阅读
  　如何得出群众满意度系数
  　通过若干项目的细化调查取得群众满意度系数，把各项考核指标得分乘以该系数为考核单位的最后得分。
  　调查方式：由社情民意机构等组织调查，采用问卷测评、抽样调查或通过新闻媒介辅助掌握社会评价等形式，通过体现若干项目的细化调查取得数据，然后根据受访者回答的满意度进行赋分。如北京市“朝阳区政府网上评议系统”由“网上建议”、“网上投诉”、“网上举报”和“网上打分”等四个模块组成，网上打分的产生是：打分系数×打分模块的分值＝网上评议打分的基础得分。
  　调查项目：涉及群众最关心、最直接、最现实的利益问题，最期盼、最迫切、最急需解决的民生问题。如2007年12月，温州市委市政府开展2007年度社会各界评议满意和不满意单位活动，围绕全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等6个方面内容，由评议人员对各被评单位进行综合评价。
  　计算方法：各项考核指标的总分乘以群众满意度系数。如有些地方测评采用无记名民主测评和有效票加权平均计分办法。群众满意度测评总分为100分，群众满意度评价等次计分系数为：“好”票1.0，“较好”票0.8，“一般”票0.6，“差”票0.4。每一方面测评得分＝（“好”的票数×1.0＋“较好”的票数×0.8＋“一般”的票数×0.6+“差”的票数×0.4）／总有效票数×25分；测评总得分为每方面所得分之和。
  　（人民论坛记者曾金胜 整理）

干部考核如何让群众说了算
人民论坛《千人问卷》调查组
  　■ 72%的受调查者认为“当前干部考核存在的突出问题与症结”是“个别地方和部门民意测验、民主评议走过场，徒有形式”、“考核主体缺乏民意性，缺乏广泛听取社会各方面的意见、让广大群众参与评判与监督的渠道与机制”
  　■ 88%的受调查者认为是“群众满意度系数”应该体现在：“干部作风”、“教育、卫生、环保、收入分配等民生问题的改善程度”、“政府办事效率”等方面

  　阅读提示
  　在干部考核中引入民意调查，加大群众满意度在评价体系中的分量，使其在考核中成为具有决定意义的因素，意义重大。
  　百姓、领导干部等群体如何看待干部考核引入群众满意度系数？为配合本期《特别策划》，2008年3月5日至12日，人民论坛杂志社就此进行了采访调查。为扩大样本数量，增加准确性和可信度，我们的调查共分为三部分进行：一为网络问卷调查，共有3948人参与投票。从3月5日起问卷调查在人民网主页一经刊出，引起网友极大关注和热烈反响。在不到5天的时间里，调查的点击量迅速超过5万。二为记者调查，人民论坛杂志记者调查或采访了189位各级党政干部。调查受到了党政干部和群众的广泛关注和好评。三为记者与专家互动分析及专家点评，《千人问卷》调查组特邀该领域内数位知名专家学者参与该调查专题。网络调查部分得到人民网以及人民论坛杂志社主办的人民论坛网的支持。
  　调查分析
  　干部作风、民生改善、政府办事效率排群众关注的前3位
  　调查结果显示，对于“干部考核引入群众满意度系数，你认为是否可行？”的问卷，71%的受调查者认为“可行”，仅有23.7%的受调查者表示“说不清楚”，5.3%的受调查者表示“不可行”。由此可见，七成多的受调查者对于群众满意度系数有一定的了解，并表现出很大的关注。受调查者对干部考核引入群众满意度系数普遍抱有热切的期盼并深度认同。这表明，群众满意度系数有着较好的群众认知基础。
  　“群众满意度系数应该体现在哪些方面？”这是群众满意度评价的一个关键环节，调查显示，88%的受调查者认为应细化体现为“干部作风”（1300票）、“教育、卫生、环保、收入分配等民生问题的改善程度”（1095票）、“政府办事效率”（1080票）等方面；其他选项依次为“党委、政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设各方面的实际工作成效”（850票）、“空气、水源、土地等环境状况的改善程度，医疗、养老等后顾之忧的解除程度”（800票）；“教育、住房、交通等生活需求的满足程度，城乡居民生活困难的解决程度”（750票）。调查结果显示，人们对于干部作风，政府办事效率，教育、卫生、环保、收入分配等民生问题的改善程度高度关切，“空气、水源、土地等环境状况的改善程度，医疗、养老等后顾之忧的解除程度”等选项的得票数也不低，表明受调查者对于生态环境、社会保障表现出较为紧迫的需求。
  　记者在采访中了解到，无论是普通民众、地方干部，还是专家学者，都对干部考核引入群众满意度系数寄予厚望，但是能否真正落实，却是一个人们非常关注并心存疑虑的一个问题。
  　72%的受调查者认为干部考核的突出问题是“个别地方和部门民意测验、民主评议走过场，徒有形式”
  　“当前干部考核存在的突出问题与症结”在哪，调查结果显示，72%的受调查者认为是“个别地方和部门民意测验、民主评议走过场，徒有形式”（1500票）、“考核主体缺乏民意性，缺乏广泛听取社会各方面的意见、让广大群众参与评判与监督的渠道与机制”（1350票），其他依次是“‘注水式’政绩、‘包袱式’政绩和‘媚上式’政绩在一些地方仍然存在”（648票）、“GDP崇拜、‘数字’出官，致使官员成天围着GDP转，‘招商引资’气息浓厚”（520票）等等。调查结果显示，百姓对于在干部考核中建立和完善广大群众参与评判与监督的渠道与机制抱有较大的热情。群众的眼睛是雪亮的，不少受访者对于个别地方和部门民意测验、民主评议走过场的不良现象心知肚明，并表达了不满意。
  　当然，专家认为，也应充分认识干部考核引入群众满意度系数的难度。由于我国还处在社会转型期，无论是考核机制还是软、硬件等，都还有很多不尽如人意之处，干部考核引入群众满意度系数必将遇到当初未能预见的困难。但这并不能成为我们推进完善干部考核机制的借口。目前在推进干部考核引入群众满意度系数方面我们面临诸多挑战，必须予以正视。据了解，这也是一些地方在实践中遇到的现实问题，调查的结果值得人们深思。
  　30.9%的受调查者认为应是“具有公信力的NGO组织、社情民意调查机构提供”群众满意度系数调查
  　如何保证得出的群众满意度系数是具有公信力、真正反映民意的？调查显示，30.9%的受调查者认为应是“具有公信力的NGO组织、社情民意调查机构提供”（1220票），其他依次为“统计部门的社情民意机构组织调查”、“通过报刊、广播、电视、互联网等新闻媒介掌握社会评价，积累舆情信息，为年度考核提供依据”。此外，26.5%的受调查者认为应“综合以上几种调查方式”（1050票）。
  　就“干部考核引入群众满意度系数需要注意的几个问题”，67%的受调查者认为应“让群众满意度系数真正发挥效用，避免流于形式和官样文章”、“明确相关规定与制度，避免某些当事人操控民意调查”；紧随其后的是“科学设定群众满意度系数的评价体系，建立长效的社情民意反映制度”、“处理好群众满意与行政首长满意的关系，确立民众、组织人事部门和政府官员三者分工协作、良性互动的评价机制”、“积极探索制度创新、科学设置一系列配套制度及完善制度设计”。
  　调查结果显示，受调查者虽然对于干部考核引入群众满意度系数看好并寄予厚望，但是对于“群众在干部考核中能否真正说了算”还是抱有疑虑和担忧。这也提醒我们，一项好的制度和政策出台，尤其要“避免流于形式和官样文章”、防止“上有政策、下有对策”。就民意调查来说，尤其要做到程序公正，避免“某些当事人操控民意调查”、“钻制度的漏洞”。
  　在调查采访中，记者发现，在不少地方官员的眼中，群众满意度系数是“指挥棒”，更是“紧箍咒”。地方官员最为关心的，莫过于如何构建科学合理的群众满意度系数评价体系。在终结“GDP崇拜”的同时，干部考核引入群众满意度系数，将给地方官员的执政建设带来什么变化？自己又要如何去应对这种变化？有官员表示：只要做到了“以人为本”、深入贯彻落实科学发展观，就能够得到群众认可，赢得党心、民心。
  　重视群众满意度系数在干部考核中的作用，是建设服务型政府的切实举措。2月29日，天津市东丽区举办了一届探讨执行力的“亚澳论坛”。有关专家、学者就政绩考核存在的弊端和对策展开了深入的剖析。东丽区副区长丁梅接受记者采访时表示，在促进科学发展、构建和谐社会的今天，政府在宏观、综观、微观层面面临的挑战都与以往有着很大不同。政府应该做些什么、应该怎么做，才能让群众真正满意？在宏观层面，各种决策的基本立意是什么？政府如何实现主要职能向社会管理和公共服务倾斜的视角转变？只有视角转变了，才会有相应的政策、体制、机制。她给记者举了一个例子，东丽区在农村合作医疗保险的基础上，给一些大病住院的弱势群体再给予补助，但是，经过一段时间他们发现，这笔钱没怎么使用，“财政为百姓花的钱，为什么没花出去”，纳闷之余他们没有将问题束之高阁。经过调查，原来，按照规定住院才能享受到医疗保险，但是有些困难群众交不起住院保证金，没有报销医疗费，所以也就没能享受到补助。为此，区里特别规定，对于特困群众由民政部门垫上住院保证金，事后再核销。财政既没有多花钱，却惠及了百姓。
  　“群众满意度调查还是很有必要的，但是怎么真正操作和落实，是一个需要认真研究的问题。让群众评价一个地方政府和党委，无论是对整个班子、整体执政能力的考核，还是对领导干部个人的考核，都是无可非议，不需要讨论的，关键是怎么把群众满意度客观真实地采集出来，特别是所有的操作环节都需要认真研究。说原则的意见是很容易的，但怎么把它落实下去是很难的。”
  　记者了解到，在山东青岛等地区，干部考核引入群众满意度系数的成效已经显现。专家指出，通过各种制度、法规等体制、机制的完善，如果干部考核让群众说了能“算”得到真正普遍落实，目前一味追求GDP增长的经济发展方式和地方政府政绩考核体系，可能因此得到切实的改变，我们在落实科学发展的道路上将越走越宽阔。
  　（调查策划：贾立政；报告执笔：曾金胜；问卷执行：人民论坛编采团队）

调查精彩观点摘要
  　调查过程中，很多受访者展开了讨论，并提出了精彩的意见、建议，摘要如下，以飨读者。
  　提高群众幸福指数
  　十一届全国人大代表、江苏连云港市市长刘永忠：怎样才能让改革开放的成果让人民群众及时分享，关键就是看民生投入怎样、实际效果怎样，以及老百姓的满意度怎样。要侧重改善城乡群众的生活环境，假如你生活在一个空气污浊、饮水也不干净的城市，口袋里钱再多也没意思。其次，要为群众创造一个非常好的生产条件。第三，政府要加大社会事业投入，要为百姓继续受教育、享受社会保障、比较好的医疗服务创造条件。群众的生活得到了改善，他们的幸福指数提高了，对党和政府的满意度自然会提高！
  　要有硬杠子
  　中共安徽省铜陵市委统战部张森林：降低上级领导在干部任免上的分值，否则，群众满意度将形同虚设；措施可行，要有硬杠子，能者上、庸者下，不可让那些群众不满意的官员平级调整了事，甚至异地任职或不降反升。现在的干部考核体系是基本合理的，主要有工作任务指标的完成情况和群众满意度测评，包括单位全员对其优秀、称职、不称职的测评汇总和社会民主评议。群众满意度系数考核很有必要，但要掌握适当的比例，随着人的素质的提高，相应增加比重。
  　凭公信力立世
  　江苏省阜宁县环境保护局梁江涛：干部考核要严格实行“背对背式考核”，在其本人完全不知情的情况进行随机动态考核，一旦发现对老百姓不负责的干部立即进行处理，以儆效尤。彻底放弃年终一次性考核的形式主义，我的感受是，个别地方的民意测评是大家提出提拔的一个也没有提拔，提出交流的一个也没有交流，提出免职的一个也没有免职，甚至还被提拔重用。专司考核的部门应该具有超脱形式，是独立的第三者机构，凭公信力立世，一旦有假，即被淘汰出局。同时结合引入民意，由老百姓投票决定干部的群众满意度。
  　关键是如何界定群众范围
  　中共中央党校副教授刘晓根：引入群众满意度系数来考核干部，关键是如何界定群众的范围。如考核一个省级卫生厅的厅长，是由该厅机关及下属医院所有的干部群众来评价，还是由该厅所在省的不特定的普通群众（特别是病人）来评价？考察一个县长，是由全县的干部职工来评价，还是由全县人民来评价？得出的结论和取得的效果将是大不相同的：前者（即内部群众）的满意度系数，只能反映该领导为内部职工谋福利的状况，用这种“内部群众满意度系数”来考核干部，只能是引导领导干部强化部门利益、小团体的利益，背离我们党代表最广大人民群众根本利益的宗旨，不如不搞。而后者（即外部群众）的满意度系数，将能比较真实地反映该领导为辖区人民谋福利的态度、水平和能力，有利于激励官员养成对群众负责的意识，增强干部的群众观念。我们要的就是这种“外部群众的满意度系数”。
  　实行政绩公示制度
  　中共江苏省镇江市委组织部王丰江：其一、实行干部政绩公示制度，让群众做评判员，公开运作公众监督，干部业绩及选任不是少数人说了算，谨戒“一言堂”和“家长制”。引入群众满意度系数，有利于考核干部，这是无可否认的。但是群众满意必须是真正的群众满意，即评议干部的主角必须是真正的群众。而现在各级政府搞的民主评议、干部评议，大多是组织机关干部进行的评议，几乎没有什么群众性。其二、建立监督员机制，提升群众素质，让群众真正懂行在行，学会识别干部工作得失和业绩大小。其三、强化舆论作用，注重各类新闻媒体导向建设，“任何有阴影的附近必然存有阳光”，让阳光普照下的权力更透明，有阴影的地方有“潜光”，更有身边群众的眼光。
  　勿让规章与制度变了样
  　华侨大学法学院张德瑞：由于法治理念、法律制度和政治体制方面的原因，我国现在的部分领导干部不是对群众负责，而只是对任命他的上级领导负责。这种不对群众负责的状况，导致我国社会生活中出现了“法律的效力不如法规，法规的效力不如规章，规章的效力不如规范性文件，规范性文件的效力不如领导口头指示”等轻视法治的怪现象。我国的干部选拔工作不是没有制度，而是在操作的过程中规章与制度变了样。难以办、不想办或者没好处的事情，互相推诿、扯皮不作为；易办、想办或者有好处的事情，不讲原则、程序乱作为。个别身居要职的领导干部，甚至还将制度和程序当作可以玩弄于股掌之间的面团，先拍板后走程序。甚至出现了“班子成员参加的会议决定普通问题、少数人参加的会议决定重大问题、个别人参加的会议决定核心问题、一对一的口头交待决定特别重要的问题”的非正常情况。许多重大问题的决策居然是不见纸不留声不发文，所谓的程序变成事后自圆其说的形式，没起到应有的规范、约束和公开等效果。
  　在改革权力监督与制约模式的前提下，“群众满意度系数”这种制度创新做法，一个可行的思路是，先选取一些地方进行试点，取得全面的经验之后，由中央组织部颁行党内规章在全国统一施行。
 

群众参与的动力何在
强化群众参与意味着给群众共享决策和问责政府官员的权力，但在现有政治体制下，这一权力赋予在相当程度上只能依靠政府官员的自觉甚或恩赐。
周志忍
  　虽然政府绩效评估中的群众参与受到普遍重视，但迄今为止，国内外相关文献中对此尚缺乏系统的理论研究。其原因也许是，对西方发达国家来说，绩效评估中的群众参与属于一个基本解决因而不需要深入探究的问题。但对我国而言，绩效评估还处于初级阶段，由于政治体制和环境等特点，群众参与尚在发展变化过程中。
  　群众参与的着力点
  　近年来我国政府绩效评估中的群众参与取得了明显的进展，但总体上尚处于“有限参与阶段”。
  　首先是参与范围或广度的有限性。群众高度参与应该是评估与绩效改进整个过程的“全程参与”，从选择被评估对象、界定所期望的结果一直到绩效信息的使用。对照群众参与的方式我们可以发现，目前我国绩效评估中的群众参与属于少数环节的部分参与。比如“监督结果”环节，群众或市民参与方式主要是填写满意度问卷或接受各种形式的访谈；在“绩效报告”环节，评估结果公开化近年来受到重视，这为群众的监督提供了基础条件。除此之外，老百姓在绩效评估与改进的其他环节上基本上无从发挥作用。
  　此外，由于缺乏统一规定和制度化，群众参与在各地的发展很不平衡，一些地方政府沿袭传统做法，绩效评估中没有给群众留下余地，这也是参与范围有限性的表现之一。
  　其次是角色或参与方式的单一性。近年来群众参与的主要形式是满意度测评或社会评价，这意味着群众仅在监督结果环节担当了“消息供给者”的角色。至于重大问题的决策，比如是否实施绩效评估，对哪些部门或项目实施评估，民意评价应占多大权重，多长时间进行一次群众评价，如此等等，基本上取决于党政主要领导的意愿或自觉，群众基本上没有发言权，决策共享也就无从谈起。
  　最后，由于参与范围有限且角色单一，群众参与在政府绩效评估全过程中的影响力，总体上看还相当有限。
  　在各地自发实施多年之后，我国的政府绩效评估正在走向统一和规范化。其标志之一是,政府绩效评估与机构改革、行政审批、依法行政、行政问责制一起，被国务院列为当前及今后一个时期要迫切研究和解决的重点课题。2007年初，人事部从省、市、县（区）政府等不同层面，选定了5个政府绩效评估工作联系点，并制订有关的制度规范。
  　强化群众参与，应该是政府绩效评估制度化建设的主方向之一。这不仅是“以人为本”、“责任政府”等现代理念的具体体现，而且是绩效评估科学化和有效性的保证。
  　强化群众参与，就是要实现群众从某些环节的“部分参与”到“全程参与”的转变，从被动的“信息供给者”单一角色向“信息供给和决策共享者”综合角色的转变，而且在整个过程中，群众的发言权和影响力应不断提升。我国的现实与绩效评估中的“群众高度参与”还有相当大的距离，有限参与将是一个相当长的历史阶段，群众参与的发展也将是一个持续、渐进的过程。就目前情况而言，推进绩效评估中的群众参与，特别需要在以下两个方面下功夫：
  　绩效评估决策中的群众参与，在是否实施绩效评估、对哪些部门或项目实施评估等问题的决策中拥有发言权。长期以来，许多地方政府绩效评估的特点之一是围绕政府确定的“中心工作”展开，这些“中心工作”是否从群众中来，是否切实反映了群众的要求和愿望，目前还存在一些值得深入思考的问题。应该说，与老百姓的要求和愿望相比，“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”等更有可能成为地方政府的中心工作。在是否实施绩效评估和评估对象选择等重大问题上，群众缺乏发言权，绩效评估有可能沦于“形象工程”的一种新形式。
  　群众在界定目标和结果、确定评估内容及侧重点、设定评价标准和指标体系中的参与。目前的群众参与主要是担任“信息供给者”的角色，虽然群众满意度测评价值很大，且受到各国的普遍重视，但依然属于群众对政府绩效的主观评价。对主观评价的过度依赖具有明显的局限性。
  　首先，对诸如消防、急救等特殊的公共服务以及政府内部的管理效率等，绝大多数群众没有亲身体验的机会，他们的评价难以摆脱随意性。对我国而言，政府管理的封闭性较强，透明和公开性不足，这一问题无疑更为严重。
  　其次，涉及群众的判断能力。在英国财政部看来，对“公共服务”有准确把握的群众屈指可数，在缺乏比较参照的情况下，确认自己如何满意、是否满意对群众来说也是一个大难题。
  　再次，群众满意度测评的比较作用有限，这是由满意评价的相对性所决定的。理论界公认，顾客满意与否不存在完全客观的标准，而取决于“期望质量”与“感受质量”之间的差距。当顾客长期为服务质量低劣所困扰，因而期望值不高的情况下，微小的改进也会导致较高的满意率。但在另外一个地区或服务领域，相对较高的服务质量可能会导致较低的满意率，因为群众习惯于高质量服务因而其期望值更高。在界定期望的结果、确定评估内容及指标体系中的群众参与，目的在于摆脱目前对群众满意率这类主观指标的孤立运用和过分依赖。
  　政府绩效评估中群众参与的动力来自何方？
  　一个科学合理的以群众为本的绩效评估体系，应该是主观指标和客观指标的合理平衡。
  　一个不能回避的核心问题是：推进政府绩效评估中群众参与的动力来自何方？在比较西方发达国家与我国行政改革的动力机制时，我曾经做过这样的评论：“西方行政改革的动力源于社会，我国改革的动力则主要源于政府本身。政府在体制转换过程中扮演着变革推动者、制度设计者、资源调动者、利益协调者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制；市场经济本质上是‘看不见的手’，而看不见的手却要靠政府这只‘看得见的手’去创造。”
  　应该说，上述内在矛盾同样适用于绩效评估中的群众参与：强化群众参与意味着给群众共享决策和问责政府官员的权力，但在现有政治体制下，这一权力赋予在相当程度上只能依靠政府官员的自觉甚或恩赐。如果群众在官员的政治前途上没有掌握决定性权力，群众政治参与就缺乏强有力的制度保障。因此，对我国来说，推进政府绩效评估中的群众参与，并不是一个仅靠工具理性可以解决的技术问题，而是一个涉及政治和行政管理体制全面改革的系统工程。
  　（作者为北京大学政府管理学院副院长、教授、博导）
  
延伸阅读
  　山东青岛市将“民意指标”纳入部门绩效考核体系。满意度评价主体为企业、市民和焦点群体。市民评价按照以老百姓最关心、关注的问题为重点，采取问卷调查和计算机辅助电话调查（CATI）相结合的方式进行。2006年，民意调查主要设计了为民办实事情况、社会治安状况、社区管理服务情况、机关工作作风等4大方面10余项评价指标。如针对社会治安状况，设计了“您感觉到您周围居民家中被盗或发生抢劫现象多吗？”等问题，然后根据受访者回答的满意度进行赋分。当年民意调查占整个绩效考核的权重为8%，2007年提高到14%。
  　另一种更为激进的方式是以民意评价为单一内容的绩效评估。1999年10月，广东珠海市启动“万人评议政府”活动，一个由人大代表、政协委员、新闻记者、企业代表组成的200人测评团，明查暗访，并用无记名方式对被测评单位做出“满意”或“不满意”的评价。
  　类似活动也在沈阳、杭州、南京等城市陆续展开。
  　（人民论坛编辑部整理）

“敬法”、“畏民”的理想设计
让民众评价政府及其官员，组织人事部门依据群众满意度来任命官员，官员“以民为本”积极赢得公众好评以争取更大的升迁机会，不失为一种理想设计。
燕继荣
  　要让“群众满意度”真的发挥效用，避免流于形式和官样文章，还需要有一系列相应的制度和规则。到目前为止，这些制度和规则还远未配套。
  　“让群众满意”：保证政府“良政善治”的思维向度
  　从价值理性的角度讲，把群众满意度系数引入政府评价体系，是民主政治的必然要求。在现代社会生活中，民主作为一种普遍认可的价值，不仅被视为政府追求的目标和行为的依据，而且也被看作是确立政府权威、达成社会和谐的手段。依据这样的观念，“让群众满意”是政府的最大任务，对群众负责，并接受群众的监督和批评，是保证政府“良政善治”的有效手段。因此，把群众满意度系数作为评价政府及其官员政绩的依据，贯彻和体现了民主政治的基本精神。
  　从工具理性的角度说，把群众满意度系数引入政府评价体系，也是提高政府绩效、约束公权的有效手段。一方面，如何确保来自政府内部的制约和监督始终有效；另一方面，如何确保来自政府外部的社会制约和监督发挥作用。这是现代政治安排和制度设计所考虑的核心问题。政策可以因应形势而不断修正，但制度保持相对稳定。解决了以上这两个方面的问题，也就意味着构建了一个良好的制度架构。有了这种制度作保障，社会问题才不至于积重难返，政府公共政策的调整才能变得顺理成章自然有序，政府主要领导才不至于像“应急队长”，总是处于危机处理状态。
  　无论出于哪种考虑，把群众满意度系数作为评价政府绩效、考核政府官员的依据，都体现了一种现代政治意识。从理论逻辑和宏观视角分析，它也像倡导“绿色GDP”一样，有利于矫正官员的行为意向，树立地方政府和权力机关“以群众满意为导向”的思维模式，改变官员“看上不看下”的行为方式。
  　绩效考核：“群众满意度”面临的种种难题
  　然而，必须明确，真正保障“让群众满意”，必须要有一系列配套制度；要让“群众满意度”真的发挥作用，成为干部选拔任用的依据，还需要有进一步的探索和精心的制度设计。
  　从根本上说，要确保政府及其官员“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，就要实施一整套的责任政府和责任政治的机制。在中国目前的体制下，确立民众、组织人事部门和政府官员三者分工协作、良性互动的机制，让民众评价政府及其官员，组织人事部门依据群众满意度来任命官员，官员“以民为本”积极赢得公众好评以争取更大的升迁机会，不失为一种理想设计。
  　但是，在实践过程中，这种理想设计的意图既有可能被制度的缺陷所化解或扭曲，也可能因为操作技术的不完善而未能真正达到“治官”的初衷。
  　从技术层面上讲，如何设定公正统一的考核指标？如何量化这些考核指标？政府作为利益协调者，面对的是具有不同利益诉求的“群众”，而且还需要在部分利益和整体利益、眼前利益和长远利益之间进行表态和选择，在这种情况下，“群众满意度”如何公正评价政府和官员的表现？这些问题是政府绩效考核研究和实践的难点。
  　人们经常拿现在的昆明市委书记仇和作为案例来发表议论。可以想象，“群众满意度”在像仇和这样的官员身上，一定会产生两种评价不同的结果。此外，有些地方领导推进城市改造的政策和举动，部分“群众”拍手称快，而被部分“群众”指责为“形象工程”。在官员考核中真要出现这种情况，“群众满意度”一定会给组织人事部门带来困惑。
  　从制度层面来讲，“群众满意度”的实施，也会遇到许多难点。首先，如何界定“群众”？谁有权发表意见？谁应该参与政府及其官员政绩考核评价的过程？如果这个问题不作明确规定，就可能为某些当事人操控民意调查留下机会。而且，在部门利益与公共利益不相一致的时候和地方，部门内部的“群众”意见与部门外部的“群众”意见可能不完全相同。在这种情况下，官员考核以哪部分“群众满意度”为依据？
  　其次，“群众满意度”怎么认定？网络和短信的评价，甚至媒体的公开报道，都可能有被官员报复的风险同级反映有被打压的风险，民主评议有遭“穿小鞋”的风险。当这样的事件被公开出来的时候，相信上级主管和组织人事部门自然会予以重视。但也有不少案例证明，有些官员在一些重要事件上确实具有超强的“捂盖”和做假的胆量和能力，否则就不会出现“越告官做得越大”这种个别现象。这就提出一个问题：“群众满意度”能规避上述风险吗？真能克服和解决这些问题吗？
  　第三，由于舆论监督不力，信息公开不够，“群众”对政府及其官员的了解有限，领导与“群众”、“群众”与“群众”、“群众”与官员之间信息不对称，在这种情况下，难免出现人为操控：领导想提拔的，一定是组织重点考察的，组织重点考察的一定也是“群众满意的”。那么，如何才能让这个顺序颠倒过来？
  　第四，“群众满意度”信息要不要公开？常见的现象是，上级组织部门要任命官员了，就来搞一个民意调查，但不公布调查结果，给人的印象是“民意调查只是过场，领导该怎么任命还怎么任命”。这种状况本身严重损害了“群众满意度”的信度和效度。
  　责任政府：“让群众满意”的制度保障
  　近年来，中国政府尝试推行听证制度、公示制度、问责制度，努力建设服务型政府。服务型政府也好，“群众满意度”也罢，所有这些努力无非是要建立约束政府和官员的机制。从根本上说，建立这样的机制，其目的就是要让政府和官员在行动的时候有所在乎，有所畏惧。
  　做人要有所畏惧。敬神，惧内，怕上，这都是约束人们（男人）行为的重要机制。不敬神不惧内但“怕上”，这可能是当今中国官场较为普遍的“文化”。现代政治需要确立新的政府观念，“敬法”、“畏民”应该成为政府的主流文化。而要形成这样的文化，在学术界言语倡导、说理论证的同时，还需要有领导人以身作则，并大力推进制度改良。
  　实际上，把群众满意度引入政府评价体系最为有效的制度当属民主制度。与这种制度相配套的是一系列问责制度和监督制度等。这套制度配合信息公开和舆论监督等其他制度，不仅可以杜绝人事任命中跑官买官的现象，而且通过提供政府“对下负责”的机制，确保政府行为始终“以群众满意为导向”。
  　因此，民主制度、信息公开制度、舆论监督制度、问责及罢免制度等，这一系列制度应该被看作是保障“让群众满意”的组合制度，它们构成了现代责任政府和责任政治的基本要素。坦白地说，比较各国的经验，这些制度是“治官”和“治政”的利器，应该说是最好的安排了。将群众满意度系数引入干部考核是必要的，但是，我们经常讲，办事情要抓住根本，那就需要明白，什么才是最根本的解决之道。
  　当然，在制度变迁不可能全盘移植的情况下，现实的选择是朝着理想的方向逐步调理。鉴于“唯上”心理的普遍存在，政治领导层对于推动制度改良和文化建设具有重要的作用。就现实的情况来看，首要的工作是要让“群众”的意见真实地表达出来；其次，要对公众已经表达强烈不满的事件和行为，或采取断然措施，或给“群众”一个明确的说法；第三，在强化民众对政府的理解、巩固民众对政府的信心的基础上，着手调理机制，在失衡的“官”、“民”比重中逐步加大公民的分量，增加民众的影响力。
  　（作者为北京大学政府管理与政治发展研究所副所长、教授）

“群众满意”，提法是不错，但是能不能真正实行呢？