（2）政府和土地资本结合的“两权制”实现形式弊大于利。我国在结束了计划经济的无偿、无限期、无流动的政府配置土地的公有制之后，选择了土地中央所有制、委托地方政府代理的两权分离土地公有制制度。这一制度选择的正绩效是提供了土地使用权商品化的制度安排，负绩效是推动了地方政府和土地资本结合。实现对土地资源的有效控制权，历来是实现国家发展权的关键。但事实证明，选择政府和土地资本结盟，并以法律上的政府垄断土地市场体制构建国有、集体二元土地产权制度的公有制土地实现形式，却没有实现公有制土地预期。政府垄断市场体制作为计划经济转型的替代性制度安排，尽管有所绩效，却始终存在政府和市场双失灵，仍未走出公地悲剧的宿命。（8）
一是政府变成经济人。政府的政治、经济利益在国有土地产权。政府必须牺牲集体土地产权利益才能实现国有土地“以地生财”。经济人政府的政治权力和公有土地资本的经济权力一旦结盟，社会就无法形成土地资本的经济权力、政府的政治权力和社会多数人的民主权力的相对均衡，从而不得不放纵土地资本对公平的破坏，并导致严重的政府和市场双失灵。政府垄断市场体制造成的经济人有利大家争，无利谁也不负责的土地产权结构，必然产生土地交易的巨大交易成本。而预期不确定性引致的土地产权博弈，则必然遵循弱肉强食的丛林规则，并将集体土地产权淘汰出局。
二是产权出现大陷阱。土地资源的国家所有与政府利益至上，决定了政府扮演行政主体和市场主体，并提供垄断制度安排，从而引致市场的供求博奕陷入两难选择。首先，市场平等难。在政府与市场、所有权（国有）与所有权（集体）、所有权与使用权的关系中，政府地位和国家所有权总是处于主导的强势地位，并形成土地出让合同的类似不完全契约性质，无法实现土地使用权享有的和所有者平等谈判的权利。其次，双轨并轨难。政府出于低成本工业化、城市化、公共品生产的需要实行产权双轨制和供给双轨制。双轨制反映出明显的制度效率损失，但政府缺乏内生动力自我纠错。（9）第三，产权平等难。国有土地产权利益优先论引致政府和农民的土地利益博弈理论起点不平等。政府凭借垄断市场体制的政治资源优势和国有土地产权的经济资源优势,以强势政府对弱势社区,强势产权对弱势产权,向行政村和集体土地产权实行国有化“歼灭战”。行政村节节败退,集体土地产权步步沦陷。政府垄断市场体制最终根本改变了国有和集体土地制度均衡,并在公有制土地框架内演绎出国有“大鱼”吃集体“小鱼”的独特产权经济学现象。（10）
（3）国有化集体土地的实现形式同样弊大于利。以国有化集体土地方式构建单一土地国有制，一是违背我国多种所有制共存的基本经济制度，二是加剧国有土地产权的所有者缺位，三是给缩小城乡、工农之间差距带来新的困难。可以预期，地方政府很可能借此“搭便车”巩固自己行政、市场双重主体地位，从而减少制约，进一步推动非理性的土地扩张和“以地生财”。
一是我国土地所有制变革的历史教训。新中国建立以来，农地制度的重大变革有四次。第一次是土改，在农村实行土地私有。土改以后中国面临农民走新富农道路，还是走互助合作道路的选择。刘少奇主张走前一种道路，毛泽东则主张走互助合作的道路。第二次是社会正义改造。在城市，国家赎买中、小资本家土地所有权实行国有化，在农村实行初级合作化运动。毛泽东认为入股分红是私有制残余，而社会主义改造则是要消灭私有制，因此规定农民把自有的土地和牲畜等生产资料交由初级生产合作社统一使用，入股分红的形式定义为半社会主义性质。第三次变革是高级合作化运动。国家取消入股分红，把农民的土地由私有变为集体所有。这项变革不但没有促进生产，而且使产量下降，甚至还出现几年的天灾人祸，饿死几千万农业人口。1982年12月《宪法》确立城市土地国家所有，农村土地集体所有的土地公有制形式。但是，由于土地所有制形式没有和社会生产力发展水平相适应，公有制土地产权制度总是和经济基础发生冲突，并产生严重的外部性，从而引致社会冲突和党内外争论不断。第四次变革是家庭联产承包责任制。上个世纪80年代，决策层面对与日俱增的公有制土地产权制度的外部性问题，开始意识到自中国共产党闹革命起就为之奋斗的土地公有制，虽然解决了半殖民地、半封建社会的分配不公问题，但是不能在市场经济条件下解决效率和公平问题。于是，1979年中共十一届四中全会总结了安徽省凤阳县小岗村1978年公田私营的经验，决定借鉴世界其他国家和地区的产权思想，实行所有权和使用权两权分离改革。我国二元所有制是历史的产物，也是历史的结论。土地所有制的国有化变革，必须提交全国人大讨论通过。
二是国有土地资本本身具有惟利是图属性。国有化集体土地未必比维持集体土地绩效好。首先，公有土地资本仍然是惟利是图资本。土地资本追求效率、损害公平，注定土地市场存在市场失灵。资本主义的生产关系没有解决私有土地的市场失灵。中国特色社会主义尽管同样需要土地资本，但必须保证公有土地实现公平与效率，防止重蹈私有土地造就地主和资本家的覆辙。不过，我国土地所有权和使用权两权分离、政府代理的土地公有制实现形式却证明：如果政府利益不和土地资本挂钩，公有土地就按照权力瓜分地盘，多占少用，甚至占而不用。“无偿、无限期、无流动”使用的结果，就是全民守着“金饭碗”讨口。如果政府利益和土地资本挂钩，地方政府就会不惜代价和中央政府博弈，以土地扩张手段与民争利，“以地生财”。其次，政治体制难以制衡公有土地资本惟利是图属性。私有土地制度的优点是产权明晰，缺点是造就不劳而获的地主。公有土地制度的优点是消灭了地主剥削，但却将公有土地产权变成了无主产权或抽象主人的名义产权。如果以所有权和使用权分离，委托政府代理的形式解决无主产权的公有矛盾，那政府和公有土地结盟也同样因政府经济人非理性收取 “地租”而引致另类“公地悲剧”。再次，公有土地资本变量比私有土地资本更具不确定性。一是政府进入市场引入了政治、社会变量。政府代理国有土地产权后挟持公权和各种利益集团合谋扩张土地，向用地者索取地租——尽管不是归个人所有，而是转化为地方、部门，甚至个人所有；二是政府的市场预期是经济利益、政治利益、个人利益的函数。政府要地价高就用公权推高，要地价低就用公权压低，而所有成本都转嫁给社会或农民。其结果，首先引发权力寻租，其次造成市场混乱。显然，公有制土地同样面临私有土地的剥削、掠夺等矛盾，尽管性质不同。
三是国有化集体土地加剧农村矛盾。首先是认识严重性。据相关资料，就全国而言，政府在1987——2001年间就“国有化”集体土地近2400万亩，占同期全国非农建设占用耕地总量3394.6万亩的70%。就地区而言，深圳市2004年一次性利用公权，在两年时间内将辖区内宝安、龙岗两区内956平方公里集体土地全部转为国有土地。（参见《财经》2004年第18期《深圳农地转国有之惑》）照这样的速度“国有化”，最后的局面就是耕地和集体建设用地越来越少，集体土地收益流失越来越多，拥有集体土地所有权的8亿农民越来越穷，政府掠夺式的土地扩张越来越厉害，城郊结合部和公路沿线的土地违法案件越来越多。中外人口、生态环境与土地承载能力发展史预测“公地悲剧”时曾经指出：土地产权不存在或不履行必然导致破坏性资源利用方式的产生和蔓延。当破坏性利用超过土地承载力时，必然致使生物资源衰竭或灭失，水土流失和土地荒漠化，直至生态环境全面恶化，粮食安全受到威胁。其次是评估可行性。我国的“三农”问题首先是个政治问题。政府要国有化集体土地，必然安排农民进城当市民。但农民进城的规模和速度，必须与城市的消化、吸收能力匹配。如果城市条件还不具备消化、吸收大批农民进城务工、居住的能力，政府就千方百计驱赶大批农民背境离乡进城争夺工作、住房、学校、医院、交通、社保、医保、低保，那必定酿成城市巨大的政治、经济风险，并最终欲速不达。再次是界定合法性。土地换取社保，本质上是权钱交易。就合约的公平性而言，政府的社保价值必须与农民的土地价值等值。如果土地很值钱，而交换来的社保不等值，农民一旦生活、就业遇到困难很可能反悔变成市民，从而找政府的麻烦。而政府绝对没有财力实行农民和城市职工同一的社保等政策。就合约的合法性而言，社保公共品属于全社会，政府将社保公共品交易农民土地违背公共品本义。如果全国农民都提出用地和政府交换社保，8亿农民的经济问题将转变为政治问题。这些年来征地补偿矛盾就大都因此而起，应当充分重视国有化集体土地的政治风险。
（4）创新土地公有制实现形式必须界定“土地归公”或“地权属民”。创新土地公有制的实现形式——无论所有权还是使用权，都绕不开“土地归公”或“地权属民”的政治界定。
土地配置权力既是社会生产力决定所有制形式的生产要素资源配置的经济问题，也是一个宪法、法律、乡村政权、国家控制方式、土地所有制结构的政治问题。中央决策土地制度受到多方面的制约。就微观层面讲，中央从经济上需要权衡土地利益是向城市倾斜，以减少城市化进程阻力，还是向城乡均衡，以统筹城乡同步发展的问题；从政治上需要权衡土地利益是强化中央政府权力，还是向县乡村政权让渡权力的问题。（11）因此，中央对土地供给权力的强烈控制必然影响土地流转的制度安排，并可能造成土地流转改革的短期性周期波动。就宏观层面讲，中央需要权衡国家建构形态。“土地归公”遵循民族国家的建构逻辑，其任务在于建构统一的主权、强大的中央权威。但随着统一的民族——国家的建构和中央权威的确立，传统社会主义国家则必然向民主国家转型。因此，“地权属民”又是历史发展的必然趋势。“地权属民”遵循民主国家转型的建构逻辑，其任务在于完成公民对国家的制度化认同。因此，从国家建构逻辑的角度看，土地流转制度最终必须满足国家转型的需求。（12）
