贺雪峰：

乡村体制改革系列评论之五：农村基层组织的状况

我们一般所说农村基层组织，是指国家为了改造乡村社会，而在乡村设置的政治和行政设施，这一政治与行政设施的内部结构颇为复杂，大致可以分为三层，即乡镇组织、村组干部，农村党员、积极分子。乡镇组织包括三个部分，即乡镇党委、乡镇政府和乡镇事业单位（七站八所），此外，人民公社时期还存在一个经济组织，即政社合一的公社，这个公社又是“三级所有、队为基础”的复合体。目前乡镇一级的经济组织大多不复存在，村一级的经济组织与村委会也大多合二为一，我们也不在此处专门讨论。

一、乡镇组织的状况
先就这个结构复杂的基层组织体系的不同部分作些讨论。就乡镇来讲，乡镇党政在实践中一直没有被分开过，虽然一度有党政分开的说法，到了取消农业税后，全国大部分农村却普遍推行由党委书记兼任乡镇长的做法。乡镇一级党政不分，我们认为是有道理的，因为乡镇一级作为综合性的块块，党政的作用都在于完成自上而下的各种任务和中心工作
乡镇事业单位，即七站八所，主要是为了解决农村公共服务的需要而设置的，也是为了对上级各政府部办委局。农村公共服务往往是市场不能提供，市场提供不经济，及由市场提供难以计量的服务。比如农村基层市场往往难以提供区域性的长期水利规划和设计，也无法统筹乡域范围的水利事业，且市场的不完全使提供的水利服务难以计量。作为乡镇事业单位的水利站则是乡域范围水利事业的长远规划者、内部知情人、项目设计者、建设者乃至水利事业的执法者，且有能力统筹乡域范围的水利事业，为农村提供水利保障和水利服务。再如农技站，不仅可以为农民提供及时的农技服务，而且可以在推广农技方面起到市场化机构所无法起到的作用。
取消农业税前，七站八所作为事业单位，是由乡镇财政拨款，属于财政供养人员。因此，七站八所事实上是乡镇党政的附属部门，是乡镇行政事业单位这个整体的一个部分。七站八所的中心工作正是借助乡镇党政的力量，而可以及时有效地开展下去，而一旦乡镇有了中心工作，又随时可以调用七站八所的力量。在日常工作中，乡镇党政、事业单位是各自干各自的事情。在中心工作面前，在突击性的任务面前，则所有行政事业单位的人员都会汇集一起，成为包村包片干部，成为“下去一拢统、上来再分工”的一分子。乡镇党政正是借事业单位的力量，而具有了强大的完成中心工作的能力，反过来，又正是借乡镇党政的号召力和动员能力，乡镇事业单位一旦面临有紧急的中心事务，乡镇立即可以组织所有可以调用的人力物力资源，来尽快地完成各站所的中心任务。应对“非典”、“禽流感”，防止法轮功等地下邪教的传播，进行农村税费改革，建设社会主义新农村等，都需要乡镇基层强大的组织动员能力。
只要将来农村还会出现突发事件，还有诸多中心工作，乡镇事业单位建设就不能只是向着市场化的方向改革。乡镇事业单位提供的公共服务，若可以通过市场来供给，市场也能够提供有效的供给，乡镇的这类站所是可以进行市场方向的改革的。比如，当前全国农村，农机市场化程度很高，市场化的机耕及机械收割均十分普遍的情况下，农机站就似乎不再有为农户提供机械化作业服务的必要。不过，即使如此，农机站作为农机服务的行政监管部分，其作用似乎非市场可以替代。
有一种观点认为，农机站若只是起行政监管作用，似乎作用太小。的确如此。因为小农经营，乡镇任何一个站所在为农民提供专业化服务方面的作用都较小。但是，只要这些作用是存在的，且创造的收益大于其成本，则这样的站所就有继续存在的理由。且，乡镇事业单位并非仅仅只是提供专业的服务，比如说农机站就不只是可以起农机行政监管的作用，而且可以做其他事情，比如协助乡镇包村，为乡镇的中心工作而工作等等。乡镇行政与事业单位是一个整体，这个整体在与农村社会的更下层（村组）纽结在一起时，会强固有力。强固有力的农村基层组织体系是维系农村秩序，保持中国现代化的农村基础的有力工具。
乡镇事业单位改革的市场化取向之所以说是错误的，是因为这一取向的改革，没有考虑到农村专业化的公共服务存在着服务供给方与服务接受方的严重信息不对称，存在着短期服务与长远规划的不衔接，存在着的公共服务供给市场本身不完善和不完全。中国农村基层社会的一个特征就是公共事务本身的复杂性和市场化程度低，是市场力量边缘地带。

二、村级组织的功能
村级组织作为农村最基层的组织，具有三大功能，一是协助上级完成各项任务，二是组织村民达成集体行动，三是有效表达农民对公共品需求的偏好。当前的村级组织是依托村两委架构来运作的，村两委即村党支部和村委会。党支部是党在农村最基层的组织，要发挥先锋堡垒作用，村委会则依《村委会组织法》的规定，实行民主决策、民主选举、民主管理和民主监督的村民自治制度。村两委之间的关系是领导与被领导关系，但在实践中，村两委关系在不同地区的差异很大，造成这种差异的原因，既有乡村社会性质的差异，又有地方性制度安排的不同，比如有的地区推行村支书与村委会主任“一肩挑”的制度等。
从功能的角度看，村级组织协助完成自上而下任务的要求，既是作为规划的社会变迁的内在要求，又与中国农村地域庞大、情况复杂的实际有关。离开村级组织的协助，指望县乡两级直接与农民打交道，县乡两级既无法掌握农村的信息，从而不能对症下药，又不可能有如此庞大的人财物力，[1]同时，县乡直接与农民打交道，效率也十分低下，因为村干部生活在村庄这个熟人社会中，不仅可以低成本地掌握村庄内部的各种信息，而且可以有效地将自己掌握的自上而下的信息有针对性地传递到村民那里。[2]我们认为，中国启动现代化以来，之所以在新中国前30年可以取得现代化事业的突破，是因为人民公社制度有效解决了杜赞奇发现的华北20世纪上半叶普遍存在的“基层政权内卷化”的弊病，乡村组织中，村级组织（生产大队和生产队）成为一个可以高效完成人民公社布置任务的基层组织。而之所以1990年代以来重新出现基层政权的内卷化问题，是因为乡村利益共同体重新形成，村与乡之间的利益联结切割了国家与农民的关系。[3]
离开村干部，国家很难直接与农民打交道的事务，绝不仅是“收粮派款、刮宫引产”。举凡那些村庄内部不太规则、不很常规、细小锁碎、具有突发性、临时性、偶然性，要联系到一家一户具体实际的事务，县乡都很难离开村干部来独立完成任务。其原因是，村庄社会是熟人社会，国家必须通过一种力量进入到熟人社会内部，与熟人社会联结起来，国家才有能力在村庄内部针对性地推行自己的意态，这个将国家与村庄联结起来的组织力量，正是村级组织，离开村级组织，国家力量难以介入到村庄社会，或介入进去不经济。这就会导致农村社会内部的离散力量和无序化，最终不只是影响国家任务的完成和国家意志的推行，而且会严重损耗村庄内部的一致行动能力。前不久在某地农村调查，有人讲起当地农民用电网捕杀国家一级保护动物大鸟已有多年。其中有一次所设电网将一个夜间捕鱼农民电死，但设电网的人趁未被人发现而提前收了电网，然后制造捕鱼农民被淹死的假象。设电网的人至今未受到任何制裁，甚至未受到道德及良心的制裁。我们在农村调查，到处都可以见到农民架设的捕鸟丝网，将几乎所有鸟雀一捕而光。诸如此类事情，在农村实在是多得难以计数，离开村级组织这个国家介入农村熟人社会的强有力中介，国家在村庄中就成为了瞎子和聋子，就难以有效地行动，不能将国家意志有效地贯彻到农村基层社会中。捕杀丹顶鹤多年而未被采取任何措施来制止，是农村基层组织不力，从而导致国家珍稀动物濒于灭绝的又一新例。农村社会的离散化和无序化，也为地下邪教力量的快速传播提供了基础。

农村社会的无序化，与村级组织功能有密切关系的另外一个方面是如何达成集体行动。我们在调查中曾问村干部，现在村干部要做的事情多不多，他们回答说，应付上级的事情多，村里的事情不多。但实际上，村干部说村里的事情不多，是将大量本来应该由村干部来组织实施的工作弃之不管，所以事情不多了。的确，当前国家取消农业税后，计划生育工作在大部分农村地区已经不再难做，村干部不再需要花费极大精力去完成自上而下的各项硬任务，从而出现了所谓软指标的硬任务化，即村干部大量时间用于填报各种表格等软性任务，而不是要具体完成诸如“收粮派款”等硬任务的境况。[4]但问题是，我们期待村干部完成什么工作，在我们的制度设计中，村干部能够完成什么工作，及村干部完成一些工作所可以得到的好处和因此产生的坏处的权衡。当村干部说村里没有什么事情要做时，他们是将那些大量可以做，做起来收益很大，农民也非常需要村干部做的事情排除在应该做的职责范围以外，他们认为这些事情与自己现在的职责无关，应交由市场或社会。问题是，其中相当部分是市场能力所不及，或市场解决起来成本极高（如水利的市场供给），或社会本身无力解决（因为当前的农村社会内生秩序能力极弱）的事务。我们2007年7月在河南汝南农村调查，只要村干部稍微积极一点，及他们稍微掌握一些可以调用的治理资源（如义务工），他们就可以将村民组织起来，避免当时发生的一场严重内涝：这些内涝给村庄造成的经济损失达数十万元，而防止损失的投入只需数万元。而这样的涝灾在我们调查村庄几乎年年发生。湖北荆门农村，大中型水利设施无法与一家一户农户对接，农户不得不靠打井来解决水稻的灌溉问题。打开灌溉不仅成本高昂，而且不能抵御旱灾。最近几年，全国相当部分农村因为取消农业税和外出务工收入的增加，农民收入增加了，农民盖越来越好的楼房。而与花极大代价盖的豪华楼房不相称的是村庄内部的道路、环境的脏、乱、差。农村几乎所有公共设施都处于严重的损毁状态，说明了农村并非无事可做。但村干部认为这些事情是与自己工作职责无关的事情，他们既不愿为此而劳神费力，国家的制度安排中也没有为村干部提供他们可以劳神费力办好事的资源（比如取消“三提”，取消义务工，土地承包30年不变，等等，都实际上是取消了村干部手中的治理资源）。国家越是认为村干部不重要，其制度设置中越是不为村干部发挥作用提供资源基础，村干部就越是消极怠工，而村干部的消极怠工和无所作为，又进一步证明了国家认为村干部不重要的预设，从而形成了一个自我实现的应该取消村级组织乃至取消所有基层组织，至少是应该弱化基层组织的预言。这是一个恶性循环。这样一来，农村大量事务就难以处理，集体行动就不能达成，农民的切身利益社会持续受到不应该受到的损失。

在有些农村地区，比如江西赣州农村推行村庄社区建设，其中的重点之一是整治村庄、规划村庄及建设村庄的公共空间。这些工作，就使得农民将自己打工赚取的收入，投入到适合整个村庄规划的具有长远安排的住房建设中，这样的个人住房建设就与村庄的整体规划，个人生活就与村庄的公共生活，构成了良性互动。而若没有强有力的村级组织来主持这些工作，赣州的村庄社区建设就没有可能性。

村干部强有力的工作，是村民达成集体行动，村庄内部公共事务与村民个人利益相融而非相互冲突的基础条件。

问题是村干部缺少展开强有力工作的资源条件，其中的一个方面即上述取消农业税后，村干部不再能从村庄提取资源，从而使村级治理的治理资源严重不足。那么，国家自上而下转移进入农村的大量财政补贴，能否作为村级组织发挥作用的治理资源呢？在当前财政转移支付制度的安排中，国家采取了两个我们认为都是存在一定问题的制度安排，一是直接补贴到农户的直补政策，二是以条条为主的财政专项转移支付。但这两个主要的财政转移支付制度都不能增加村级组织可用的治理资源，从而不能成为村级组织积极行动起来，克服村庄内部公共品供给不足困境的有效手段。这是当前国家财政转移支付制度相当成问题的方面，即当前的国家财政转移支付制度忽视了自下而上农民对公共品需求偏好的表达。这就涉及到村级组织的第三个功能：表达需求偏好的功能。

如何让一家一户的农民表达出其对公共品需求的偏好，并不是一件容易的事情，因为不同地区农村对公共品的需求差异相当地巨大。好在村民自治制度尤其是村民代表会议制度，能够有效地表达出村庄大多数人对公共品需求的偏好。具体地说，如果村级组织掌握有一笔国家分配下来用于公共品建设的资源，并且规定只有通过村民代表会议仔细讨论，并由大多数人表决同意，才可以合法使用这块资源于公共品建设，则村民代表会议就会有效地使用好这笔自上而下分到村（而不是到户）的资源。这种民主，我们称之为“分配型民主”，[5]我们曾于2002—2004年在湖北荆门五村进行农村公共品供给实验研究，积累有此方面的实践经验，也证明是有效的办法。

正是因为村级组织掌握有资源，村民自治才有了物质基础，村民才有积极性参加村委会选举，才会积极讨论如何使用村级组织掌握的公共资源，村庄才会有凝聚力，村级民主才有前提。村民自治搞好了，村民能够强有力地表达出其对公共品需求的偏好，则国家自上而下的转移支付也才可以真正用在最有益的用处，也才可以最大限度地发挥作用。

村级组织表达公共品需求偏好的能力，不仅对于国家分配到村级资源的有效使用有帮忙，而且可以更加合理地使用经过村级组织分配给村民的资源。2007年开始大幅度扩大范围的农村低保制度，在有些地区的农村，比如湖北英山、建始县实施效果极佳，这些农村的地保制度，在村级大体经过了四道程序：一是由各村民组推荐低保候选户，二是经由村民代表会议反复讨论投票决定，三是公榜，四是接受质询。经过这四道程序评出来的低保户，大体不会有什么差错，也更不会被村干部滥用权力。但在另外一些农村，比如河南扶沟县和湖北荆门市，低保制度不透明。扶沟的低保被作为乡村干部的治理资源来使用，[6]荆门的低保指标则被喜欢上访的恶人所占用。比如荆门某村，一尤喜欢上访，并敢与村干部“讲狠”、耍无赖的农户，家庭经济条件中等，竟在完全不符合条件的情况下，从村里要到一个五保、两个低保指标。上级为救济特困户，给全村发来11袋救济大米，他一家要搬回3袋，村干部奈何不得，因为村干部若不同意，他就上门骂村干部，且会到镇、县上访。每次他到县乡上访，县乡都无可奈何，只得给点好处息事宁人。结果，县乡越是息事宁人，村庄的赖皮户就越多，村庄资源分配就越是不公平。如果充分发挥村民代表会议的作用及实行村民自治及村务公开，就可以有效防止这样的赖皮户。农村目前的治理，越是要无为而治，越是会陷入无为而不治的困境。

显然，村级组织在当前农村治理中，应该而且可以发挥十分关键重要的作用，是农村社会有序化的极关键力量。



三、村庄积极分子

我们再来看一看农村基层的党员、极积分子、村民代表作为基层组织的第三层的状况及其可以发挥的作用。

在农村调查，常听农民感叹说，现在农村干部不象干部，党员不象党员。我们可以理解，在农民负担比较高的情况下，干群关系紧张，农民对干部的期待与干部实际作为之间有巨大落差，因此认为干部不象干部。农民为什么会感叹党员不象党员？因为在过去的年代，农民党员都是以很高的标准吸收入党的，党员要发挥模范带头作用，要吃苦在前，享受在后。即使到了1990年代，中央开展农村党员“双带”活动，一是党员的带头致富，一是党员带领群众致富的活动，也是将党员置于一个相当特殊的位置。湖北英山县在2006年在全县开展无职党员设岗的活动，试图通过调动党员积极性，发挥党员的作用来提高乡村治理能力。全国几乎所有农村，村组经常性的决策咨询机构，就是村党员会，或村党员、村民代表和村组干部组成的联席会议，联席会议往往成为村中实际上具有最高法律和习惯效力的决策咨询机构。党员不是干部，但农民一般将党员作为发挥先锋模范作用的带头人来看待，也就是作为干部来期待。因此，村民对党员的最低评价是“党员混同于一般群众”。在人民公社时期，甚至分田到户以后，党员作为村民身边的模范，作为农村各项工作的带头人，在农村基层治理中都发挥了相当重要的作用，成为农村基层组织建设的重要组成部分。

将农民区分成为党员和一般群众，然后让一般群众中的积极分子成为撬动农村社会的内生力量，从而为中国农村注入了内生的动力机制。这个内生动力机制最为有趣的是可以承接自上而下由现代性武装起来的任务。党员这个中国传统农村所没有的新生事物，是中国革命和建设中获得成功的重要力量，党员所获得的是荣誉与声望，而贡献的是为中国现代化所起带头作用。党员不能混同于一般群众，是因为党员应该而且可以在乡村治理中发挥积极作用。

当前中国农村以党员为中心开展的诸如“双带”一类基层组织建设活动众多，也积累了大量成功经验。但如何站在更高的高度来研究，如何站在乡村基层组织性质与能力的高度来总结，则是目前农村研究和党建研究所共同面临的任务。

村民代表在过去的年代就有，实行村民自治以后，国家更是通过法律明确规定，村一级必须选举产生村民代表组成村民代表会议，村庄重大事务的决策必须经过村民代表会议。村民代表由村民选举产生，三年一任。村民代表会议制度可以让村民有效表达意见，形成偏好表达机制及具有偏好表达能力。村民代表讨论村务，大多数时候是协商一致来达成共识，从而可以提高村级资源动员能力，[7]这就是民主制度在筹措资源上可以发挥作用的秘密。而在讨论资源分配问题时，村民代表可以通过少数服从多数的表决机制，有效合法地将资源分配下去，从而避免出现上述荆门农村赖皮户通过上访等手段来正当占有资源并因此使村级治理陷入的困境，从而强化了乡村治理能力。

村民代表是村民选举产生的，不仅代表村民的利益，而且有广泛接触村民的机会。湖北建始县擦察坡村支书说，中央政策，只要他在村民代表会议上可以讲清楚，村民代表就可以在日常的生活中向村民讲清楚。村民代表是村民中的优秀分子和有一定威信的人（不然不会被选为代表），他们有的是时间与村民进行日常互动，从而有的是时间将他们理解的中央政策向农民传达清楚。只要有可以一直深入到农民日常生活中间的村民代表、村民组长、村中党员，国家就有强大的渗透、影响、控制及改造农村社会的能力，就能将自上而下的惠民政策实施到底。也就能将诸如合作医疗、低保、社会救济、公共品供给、新技术推广等政策和事务有效地实施下去。

村庄中还有积极分子，也是农村基层组织力量网络的一个部分。2007年底在英山农村调查，村干部说，农村出义务工及做公益事业最积极的人，往往是打单身的男子（光棍）。这听起来有些奇怪，细想却有道理，因为这些光棍年老后，就会面对无人养老的实际问题，中国建国以来实行的五保制度，使“鳏寡孤独”有所养，虽然这些年轻的光棍在年轻时一人吃饱全家不愁，老了之后却可能因为无子女而生活艰难。五保制度使这些光棍老年也可以找到集体这个靠山，他们因此对集体的依赖最重，与集体的利益最密切，对集体的感情最深，从而形成了农村基层组织可以依靠的一种力量。

安徽徽州农村也有大量积极分子，这些积极分子是从城市退休回到村庄生活的老年人，他们在城里拿有工资，在村庄居住，事情很少，闲暇很多。这些人有时间，又有关系网络，他们因此组织起来参与村庄公共事务。我们调查的绩溪县垞坦村，一些退休老人自发成立“垞坦村公益事业管理委员会”，并刻了“公章”，为村庄公共事业做了大量事情。

在江西宗族农村调查，发现村庄很多公共事业是由村民自发组织建设的，村干部并不介入，而这些自发组织起来的村民积极分子中，往往活跃着一些小姓、外来户以及上门女婿的身影。之所以在江西宗族村庄中，这些相对边缘的人士会成为村庄公共事业的积极分子，是因为这些人士期待通过自己的努力来获取村庄的更多承认。

此外，在中国大量的农村地区，有着众多老干部、老党员、老教师等组成的“三老”群体，有子女在外工作因此自己不用劳动并因此而在村庄具有很高威望的老年人，有子女在外赚了大钱而父母在农村颐养天年的老年人，这些人都是既有时间，又有能力，还有投身村庄公共事务积极性的希望“老有所为”群体，是村庄积极分子的一部分。

以上由党员、村民代表和村庄积极分子构成的群体，都是农村基层组织建设中可以发挥作用的力量。

这样，我们就得到一个关于农村基层组织结构的立体形象，这个基层组织的目标是在中国现代化进程中发挥积极改造农村，从而助力中国顺利现代化的任务。这个基层组织面对的任务，从特殊的方面来看，是在不断地变化的，比如在人民公社时期重在提取，而在当前农村则重在平稳地改变、改造，比如要应对农民因为价值变迁所产生的巨大变动。特殊方面的功能有一个由硬到软的过程。而从一般性的方面来看，中国现代化不断地向农村提出要求，不断地改变农村及改造农村，农村不断地适应中国现代化的进程，则是不变的。这一点事实上是很好理解的，因为中国后发外生型现代化，要彻底地从政治、社会、经济、文化等各个方面改造农村，中国九亿农民的现实，决定了任何一个方面的改造都是一项无比艰巨、复杂甚至危险的事业，是要精心应对，但一定是防不胜防的事业。这个时候，保持一个强有力的基层组织体系，我们就有了可能应对各种事项的能力与手段，就可能有更大的实现中国现代化的把握。一个内部结构严整，分工细密，效率很高同时又富于机变的农村基层组织体系，才是我们理想中的农村基层组织结构。

中国农村基层组织的结构是一个复杂的体系，这个体系要能有效应对现代化要求、造成、带来的各种变迁，就必须适应农村本身的要求，就不能只是按自上而下的要求，而且要适合自下而上的实际来安排制度。这个过程中，重要的不是不断地改变农村基层组织的形式，而是要适应自上而下任务的变化和自下而上农村基层性质的变化，赋予农村基层组织以新的内容。不变形式是保守的疗法，是与中国规划的现代化变迁相适应的，变内容则是与不同时期的具体任务要求和基层社会性质的变动有关的。较少的形式变动和灵活的内容变动，旧瓶装新酒，是一种改良主义的方案，较少社会的阵痛与震动，我们认为这是唯一较好的农村基层组织体制改革进路。

http://www.xyjjlt.net/bbs/search ... mp;searchsubmit=yes 楼主的帖子我一直在看，只是鄙人才疏学浅不敢回应，期待新作

谢谢，欢迎对老夫的的拙见多批评。至于转发的帖子，有的观点我赞同，有的部分赞同，有的我是当做“奇文”让大家看的。只有原创的是我的观点。过几天再发几篇。