内容提要:中国早已存在农村公共财政体系，但对其进行深入研究却是近几年的事情。针对目前农村公共财政体系运转出现的一些问题，笔者从农业、农村、农民三者之间的关系出发，探讨了农村公共财政支出责任的划分。提出了农业基础设施不能简单认定为公共产品，农村享受何种公共产品和公共服务要向市民看齐，要刺激农村集体经济发展，村委会履行基层政府委托职能所需经费由财政保障等一些新的看法。同时认为要增强基层政府的活力，把中央财政及地方财政该管但管不好的资金管理权交给基层政府行使，削弱涉农部门直接掌握、配置财政资源的权力，原则上只保留重大项目管理权、对基层项目建设的监管权等一些农村公共财政运作的具体建议，希望引起更多人关注、研究农村公共财政。

主题词:公共财政 农村 体制建设

随着全面建设小康社会的进程加速，我国的农业、农村、农民问题日益引起国家重视，财政对“三农”的投入逐年稳步增长。构建农村公共财政体系的话题，也顺势引起了众多专家、学者及政府领导者的重视，他们因此进行了许多有益的探索，试图建立起一个比较完善的农村公共财政体系理论。

在多番分析各专家、学者的论述上，笔者发现他们在研究方法基本是把“三农”作为一个整体，然后从公共产品和公共服务的特征如外溢性等出发，论述政府应当为“三农”提供哪些公共产品和公共服务。研究成果美中不足的是，对公共产品和公共服务的认识无法达成统一看法，缺乏充分的理论依据，与实践脱节，无法站稳脚。如有的学者把农田基础设施作为公共产品，事实上政府确实加大了对此类设施的投入力度，但多寡不均，与基本公共产品和公共服务均等化相矛盾。更为明显的是，政府实质上并没有将其当作公共产品来对待，而是采取以奖代补等行政奖励方式 “变通”执行的。为此，笔者打破思维常规，从事物本来面貌出发，揭示农业、农村、农民三者之间的关系，以理论分析和实证分析为基本方法，对当前农村公共财政体系的理论与实务作进一步分析研究。为解决当前的紧要问题，对某些争议进行了另类处理，以免为一些细枝末节纠缠不清延误时机，以保证能对当前农村公共财政体系建设提供一定的理论依据，并经得起实践检验。

笔者认为，要建立起一个相对完善的农村公共财政体系，首先需处理好政府与市场的关系，对于诸多“三农”问题，政府应该有所为有所不为。其次，要着眼提高资金效益，特别是想方设法激活农业、农村、农民自身的活力，不能把全部希望寄托在财政“输血”。还有，在农村公共财政体系中，要在中央财政和地方财政之间，划分一个大体的财政支付责任。

一、浅析农村公共财政的基本内涵

关于公共财政的概念，众说纷纭。现代财政职能理论认为，公共财政本质上是市场经济的财政。市场失灵决定着公共财政存在的必要性和职能范围。其基本原则是要把握市场与政府的关系:凡是市场能做的，政府就不要介入，交给市场去做；凡是市场不能做的，政府必须承担起相应的责任。公共财政具有资源配置职能、收入分配职能、经济稳定职能及经济发展职能。农村公共财政体系是公共财政体系的有机组成部分。目前许多人认为，农村公共财政就是向农村提供公共产品和公共服务，这种看法其实是就目前的农村公共财政实践的概括。笔者认为上述提法，容易导致误解，似乎农村公共财政就是农村的公共财政，无法理顺农业、农村、农民三者之间的关系，与建设社会主义新农村不相适应。最大的遗憾，就是未能把公共财政发展经济的职能移植到农村公共财政。因此，革新观念，推进农村公共财政体制改革，构建农村公共财政新体系显得犹为重要和迫切。

二、农村公共财政体系的现状分析

（一）关于目前是否存在农村公共财政的一些看法。如果把农村公共财政的职能界定为提供农村公共产品和公共服务，发展农村经济等，那么农村公共财政体系

早已有之。中央财政和地方财政每年都要为 “三农”提供大量的财力支持，转移支付的力度还在逐年扩大。也有些人认为，农村公共财政体系应该是一个职责明确、分工合理、运转协调、有机统一的财政体系，而我国目前对“三农”资金的管理涉及到多个部门，且各自为块，无法有效整合，没有一个相对稳定的管理部门负责，还称不上真正的农村公共财政体系。笔者认为，既然农村公共财政的职能作用已经在发挥，并且运行相对稳定，就没有必要对目前的运转机制全部打破而另起炉灶。况且国家对“三农”的投入是逐步增加的，不可一蹴而就，我们不能以运转机制不完善而否认它的存在。构建农村公共财政新体系的主要目的是有效整合“三农”资金，提高资金使用的合法性、合理性、有效性，它是一个逐步完善的过程。

（二）农村公共财政取得的一些成绩。据十一届全国人大一次会议上作政府工作报告，今年中央财政安排“三农”支出5625亿元，比上年增加1307亿元。如今，农业税成为历史，农民种田可按规定享受到粮食直补、农资综合直补、良种补贴及农机具购置补贴，粮食最低收购价逐步提高。 许多农村通上了水泥公路，村民喝上了自来水，用上了清洁能源，不需再为孩子的学费犯愁，新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度进一步解决了农民的后顾之忧，等等。以某镇为例，全镇34个行政村目前有30村通上了水泥路，达88%， 3万农村参加农村医疗，参合率达86%，每年投入“三农”资金达200多万元，有利地推进了社会主义新农村建设。

（三）农村公共财政运行中存在的主要问题。原来要向农民收取各种税费，而现在不但不收反而还要补贴，这可以说是中国农村事业的一次巨变。“多予、少取、放活”方针的提出，给我们指明了道路，但我们的财政体制变革却未能跟进，工作人员采取的还是老一套办法。认为只要多给农民一些钱，多让他们尝些甜头，农民就会很满意，事实并非完全如此。可以说，我们只是在少取上动了很多脑筋，对于多予却显得不够，特别是对财政资金通过何种方式用于“三农”研究得不够多，不够深。对于如何放活，基本上还没有起步，没有显示出农村公共财政稳定经济济和发展经济的职能优越性。

1、资金来源渠道单一。目前，许多村集体负债累累，维持基本运转都困难，根本拿不出钱投入“三农”事业特别是农村基础设施建设。所以一旦急需搞建设，首先想到的是向上伸手要钱，外加向农民摊派。某村为修一条水泥路，除国家按每公里补助10万元外，每公里尚缺资金七八万元，在市县财政根本没钱配套的情形下，村民人均集资500元。虽加重了农民的负担，但农民乐此不疲。更深层次的问题是，这些基础设施今后该谁来维护，村集体基本上是无能为力的。

与此形成鲜明对比的是，许多政府部门掌握着相对丰厚的资源待分配，当然要平均分配到各个地方则是杯水车薪。由于资源分配的不公开性及非均等性，各地包括农村要想“钱进”只能层层“跑部”，通过“跑部”大都能够“钱进”，这可以说这是目前农村公共财政体系存在的最大弊断。社会无法监督，不正之风就难以避免，如从某部门争取到多少资金，就给某人多少“回扣”。反正国家有钱，不要白不要；既然有免费的午餐，何须自食其力？

2、资源配置事实上不公平。目前农村公共产品和公共服务，除非按人口、田地等特征均分，否则资源配置的公平性就可能走样。比如说，要想争取上级部门的病险水库维修资金，村里就得提供相应的配套资金，有资金实力的行政村，群众较富裕的村，往往能够争取到更多的扶持资金。相反，一些更需资金、更需帮助的困难村，却因凑不齐配套资金而告落空。这表面上是公平的，实际上却体现着效率优先的原则，与财政资源配置的公平原则相违背，进一步拉开了贫困村与富裕村的距离。据国家统计局统计管理司披露的一组数据: 全国有一半的行政村还没有通自来水;7000万户农民住房需要改善; 6%的行政村还没有通公路;60%以上的县没有标准的污水处理场等。如此以往，必定会损害政府的公信力。显而易见，国家通过对一部分村“注资”让他们更快地奔小康，无形中损害了贫困村的权益，最终于共同富裕无益。

3、农村公共产品自主选择弹性差。公共资源是有限的，往往这方面多了，另外的方面就会少了。当前农村最缺少什么？农民最希望得到什么？可以说，提供什么样的农村公共产品和公共服务，决策权掌握在拥有资源的中央和地方财政的上级部门。农民往往没有自己的选择权，基层政府能够深入了解农民的需求，但也没有变更权。上级决策，总是从宏观出发，从大局着想，不可能面面俱到，所以到基层就会与当地农村的实际需求产生偏差。提供的农村公共产品和公共服务可能并不是他们最想要的，但又不愿拒绝，否则就吃亏了。如国家对村道硬化每公里补贴10万元，有的村可能会享受到几十万元的补贴资金。按目前的财政体制，这些钱只能拿来修水泥路，而不能用于维修山塘水库，也不能用于人畜饮水工程。水泥路并不等于新农村，新农村也不一定需要水泥路。有的村道完全可以适应当前的需要，并不急需水泥路，可能更需要修水渠、更需要打深井。但没有商量的余地，因为这是不同部门掌握的资源，专款专用，虽然都来自中央和地方财政。

4、解决“三农”问题的后劲不足。目前，很多人一味地强调中央和地方财政加大投入，却忽视了“三农”自身的发展，忽视挖掘“三农”的内部潜力。完全依靠财政，村集体经济相当乏力。即使想发展壮大集体经济，也可能因无启动资金而泡汤。比如说，国家实施退耕还林工程，许多群众本想承包以获取财政补贴收入和林木收入，但一些地方却演变成只允许大户造林否则不纳入补助范围。因拿不出资金，村委会也无能为力，有的人就趁机以极低的价格租赁村里的荒山甚至部分荒田荒地来搞退耕还林。结果是惠民工程变成某些人的暴富工程，村集体得到的是少许的承包费，农民损失的却是赖以生存和发展的土地，并且基本上得不到实惠。

5、农村公共财政的稳定性差。中央连年下发1号文件，以示对“三农”问题的重视，每年都在政府工作报告中用较多的篇幅论述解决“三农”问题的新举措。看似令人高兴，仔细一想未必然。政策必定不能代替法律，农村公共财政的建设需要走法治化道路，害怕朝令夕改。有的人说，村里是不是也要搞个财政预算？事实上，村里根本没有什么收入或者说收入极不稳定。没有钱，怎么能自如地盘算如何花钱？即便目前发放给农民的粮食直补、食种补贴等，虽然从政策的角度看出今后中央还会继续给予补贴，但谁都不知道中央什么时候会逐一取消各项补贴。所以制定相应的补贴条例等，是解决“三农”问题的坚强保障。国家提供农村公共产品和公共服务的责任不能在法律上体现，这是责任制政府不完善的表现之一。

三、完善农村公共财政体系的必要性和重要性

总上所述，目前中国的农村公共财政建设取得了一定的成绩，但存在的问题也是十分突出的。原因是多方面的，比如说地方财政吃紧，城乡二元结构的阻碍，等等，解决问题的根本方法就是统筹城乡

发展，但统筹城乡发展是一个大命题，需要不断细化。就如同“工业反哺农业，城市支持农村”，并不是说要求某某企业拿出自己的一部分精力去帮扶某个村脱贫致富，也不是强令某某城市与某某村结帮扶对子。在市场经济环境下，通过行政命令等方式要求先富带动后富几乎是行不通的，所以主要依赖公共财政二次资源配置等措施，确保农村公共财政在整个财政体系中分得一块合适大小的蛋糕。这说明构建、完善农村公共财政体系既是形势所需，又是形势所逼。

完善农村公共财政体系的的重要意义主要体现在，它是全面建设小康社会的必然要求，是实现社会主义共同富裕的重要举措，是以人为本的具体落实。笔者认为，我们始终要坚持一个大前提，那就是国家财政资金是有限的。我们要在邓小平理论和三个代表重要思想的指导下，全面落实科学发展观，始终把发展放在第一位，增强发动的动力，抛弃等靠要思想，发挥有限资金的“造血”功能，逐步解决“三农”问题，确保全国奔小康能够轻装上阵。因此，构建一个与时俱进的农村公共财政体系，就显得格外重要和紧迫。

四、农村公共财政的支出责任划分

（一）更新观念是完善农村公共财政体系的首要任务。

笔者认为，构建农村公共财政新体系的关键是合理划分支出责任。谁的事情谁负责，谁就有权获得相应的公共资源。而我国目前的农村公共财政体系因各种关系未能理顺，部门各自为政，上级政府往往凭借权力把资源留给自己，把责任、困难推给下级政府，直到乡镇政府实在没有向下推的余地。公众普遍认为，中央财政有钱，省级财政有钱。但有财权，可以管事的，却管不了事；无财权的基层政府却被群众要求履行诸多提供公共产品和公共服务的责任。这在执行过程中，不可避免地会造成财政资源的浪费。就拿中央的粮食直补、食种补贴来说，许多地方为了套取补贴资金，不惜弄虚作假，一些地里本来没有种粮食种的是树，却也发了粮食直补；一些荒田也都发放了良种补贴资金。反正是国家的钱，上面不可能核实得准确，况且走马观花也核实不出什么问题。基层政府也不愿去核实，国家的钱若不要最终还是发放给了别人，因为少报面积国家财政就少发放补贴导致当地农民的补贴收入减少。所以说，与其这样，国家不如将补贴资金按现在的面积全部核发到地方财政直到县乡财政，再由基层政府核实面积，据实发放补贴资金，把钱用在实处。若有剩余的财政资金则由基层政府统筹到农村公共财政中。显然，这需要我们大力更新观念，不能停留在原来的思维框架，没有必要把那些管不了也管不好的事紧紧攥在手里。

（二）正确划分在“三农”上的支出责任

笔者认为，农村公共财政的重要任务是服务“三农”， 完善资源配置方式，提供农村公共产品和公共服务，努力实现基本服务均等化，促进农村经济发展。当务之急，是对农业、农村、农民三者之间在农村公共财政体系中扮演的角色进行理论与实证分析，最终建立起分类管理的农村公共财政体系。

“三农”作为农业、农村、农民的统称，是约定俗成的。但正是因为我们习以为常，才忽略了它们之间的区别。思维定势趋使我们思考问题往往把三者“捆绑”在一起，虽然这三者的联系相当紧密:农民大都在农村，农民大都从事农业。但它们之间的区别还是很明显的，把三者强扭在一起，使得许多简单的关系变得复杂。

1、不能把农业基础设施简单地认定为公共产品。有一种观点认为，农村公共产品可以划分为三类:纯公共产品，准公共产品，混合产品。而农业基础设施则属准公共产品。就当前的实践可以这么说，但从理论上讲不通。

（1）农业首先是一个产业。农业，系第一产业，它对应的是建筑业、工业、服务业等。农业是国民经济的基础，也是社会发展的基础。中共中央总书记胡锦涛强调，要牢固树立和切实落实科学发展观，深刻认识加快农业发展的重要性，始终坚持农业基础地位不动摇，始终坚持加强、支持、保护农业不动摇，大力建设现代农业，切实巩固农业基础地位。笔者认为，于中国而言，农业既是基础产业，又是薄弱产业。国家为什么要扶持农业发展包括投入大量资金用于农田基础设施建设？原因是多方面的，但我们要透过现象看本质，不能仅仅停留在发展农村经济、增加农民收入的口号上，否则就无法界定财政的支出责任。国家支持农业不仅仅是对农民的扶持，更是履行国家的公共责任。

（2）中国农业尚未真正走出“剪刀差”。从市场经济的角度出发，农业产业应该面向市场。中国的粮食价格虽然主要由市场形成，但几十年的“剪刀差”不可能在几年内扭转过来。甚至在我国已初步形成市场经济体系时，仍未明确放弃“剪刀差”，税费改革前收购所谓的“议价粮”就是一例。因此，我们不能指望一个刚摆脱轮椅的“残疾人”与在市场经济中打拼多年的运动员公平较量。农民基本上没有能力左右粮食的市场价格，实际上农业生产资料的涨价幅度远远大于粮食产品本身，行政干预多次但效果并不理想。老板不卖化肥照料可以买得到粮食吃，农民没有化肥能生产出预定产量的粮食吗？况且粮食一旦涨价，就可能引起其它产品的轮番涨价，牵一发而动全身。这足以说明，我们市场形成价格的体制的还不完善，“剪刀差”的阴影仍将长期存在。

（3）农民弃耕抛荒是价值规律在起作用。面对谷贱伤农，农民一是忍气吞声继续种粮食，另一条路是弃耕抛荒从事其它行业，比如说经商、打工等，事实上可以获得比种田更高的回报。按照政治经济学的理论来分析，“剪刀差”是违背价值规律的运动，粮食产品价格可以说未能体现本身的价值，包括目前仍未完全体现。以目前的生产力来衡量生产粮食的社会必要劳动时间，农民投入的资金、付出的劳动种粮食，也是要追逐平均利润的。同样的投入与付出，若在农业只有10%的回报而投入到工业则有20%甚至更多的回报，他们会怎么选择呢？

（4）国家扶持农业主要是缘于加强宏观调控稳定物价，维护国家粮食安全。农民种田，无法获得价值补偿，这样一来，种田的农民少了，在亩产量基本不变的情况下，粮食总产量必定下滑。国家为什么要实行最严格的耕地保护制度，采取更加有力的措施加强对基本农田的保护和建设？试想一下，中国十多亿人口要吃饭，没有了耕地，我们怎么生产出足够的粮食？最基本的生存需要若受制于人，我们的各项事业发展怎能不受制于人？这其实是一个上升到国家粮食安全的问题。还有，若粮食短缺，必定会造成物价飞涨，进而影响到整个国民经济的运行。十七大报告指出:“加大农惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。”显然，国家有责任保证它的国民都有饭吃，因此中央财政必须要拿出足够的财力推进粮食稳步增产，保障国民的基本生存需要。

因此，国家财政拿出大量的钱补贴农民，出钱修建水利设施，补贴农机具购置以提高生产率等，意图之一就是降低农民的各项生产支出，确保农民从中获得稍微高一点的收益，增加农民从事粮食生产的积极性。所以，笔者认为，国家对农业的各项投入，整体上应视为对产业的扶持。国家只有在危及或有可能危及粮食安全的情况下才有责任为农业提供公共产品和公共服务。这一观点与目前许多专家的观点是相左的，但可以从中央的财政实践中得到印证。如国家的农业开发项目、惠农资金等向粮食主产区倾斜。试想一下，如果农业基础设施属于公共产品的话，那么它应遵循公平原则。如果我是非主产区的粮农，那么我的相对生产成本就会高于主产区的粮农，我生产出来的粮食就缺乏市场竞争力，这与市场经济的公平原则是不相符的。从中可以看出，国家认为巩固粮食主产区更能体现产业扶持的优势，更能保障国家的粮食安全。试想一下，如果国家的粮食多得没地方放，多得变霉，估计国家是不会如此“大手笔”的。所以说，它体现的是一种国家产业战略，就如同国家扶持高科技企业发展一样。

2、农民应该享受国民待遇。农民，它对应的是市民，表面上只是居住区域不同而已，但在我国却赋予其不同的涵义。在以前，有城市户口就意味着有工作安排，有医疗保障，有最低生活保障，能够享受好的教育资源等等，居住在农村的农民却没有。这种差别，目前是客观存在的，消除差别也不是一年

两年的事，而需要长期地努力。笔者认为，作为公共财政体系而言，实在没有必要再区分农民和市民。无论是为市民还是为农民都应逐步提供均等的公共产品和公共服务，这都是事关民生的事业。如果硬要说两有区别，那这种区别也应该逐步缩小直至无差别，否则以人为本就无法实现。作为一个公民，他应当并且能够平等地享受政府提供的公共产品和公共服务，而没有贵贱之分。如果市民的孩子可以享受到好的教育资源，那么农民的孩子也应该如此；如果市民享受最低生活保障，那么农民也如此；如果市民生病了医药费可以报销，那么农民也应当如此……

笔者认为，涉及民生的公共产品和公共服务，没有必要在农村公共财政体系里面纠缠不清。坚持一条就可以了，凡是市民能享受到的，农民也能享受，或者说逐步可以享受到。至于何者为纯公共产品，何者为准公共产品，那是公共财理论考虑的问题，农村公共财政只需跟着走。因为公共产品和公共服务是一个历史的概念，不是一成不变的，而是与时俱进的。比如说，中国未暴发“非典”前，医疗卫生被认为是该市场管的事情，由市场自主调节，直到最近国家才将其纳入到公共产品和公共服务领域。

3、刺激农村集体经济发展

再来说一下农村的问题。笔者前面曾提到过，农村公共财政极有可能被认为是有关农村的公共财政，事实上是包括农业、农村、农民的公共财政。谈到农村问题时，很有必要将农业和农民从中分离出来单独考察。

（1）农村是一个市场经济主体。在很大程度上，我们只认为农村是一个行政主体，而忽视了它本身的市场经济主体地位。通说认为，村委会是法人，在形式上确实如此。但事实上村委会只是在法律上有自己独立的财产和经费，它所掌握的财产都属集体财产，村民在特定条件下可以请求法院撤销村委会的某些财产处置行为。就这个意义上而言，村委会的法人地位是不稳定的。如果说村民大会或代表大会是这个村的决策机构（类似企业的股东会），那么村委会只是这个村的执行机构而已（类似董事会）。因此，农村要以市场经济主体的姿态接受市场经济的洗礼，努力适应市场经济发展的要求。

（2）发展农村集体经济是缩小城乡差距、贫富差距的重要途径。作为市场经济一员的农村，理应大力发展集体经济，确保村集体资产保值增值。有的人可能认为这么说是多此一举，原因是现在许多村里根本就没什么钱，没什么资产。但残酷的现实告诉我们，农民要过上市民般的生活，完全靠多种粮是行不通的，因为粮食亩产量的大幅度提高是相当艰难的，可能花费大力气也只不过是增产10%或者20%，增产却不增收的情形又不是没有发生过。走规模化、机械化生产之路，降低了成本，注定所需要的劳动力减少，失业的农民还得向其它领域转移。所以说，农民增收之路，从短期看是要多产粮食；从长远来看，农民要么从事第二、三产业，要么依托农村集体经济的发展，从乡镇企业的壮大中共享收益，显然后者更为重要和更具有可能性。

（3）国家财政扶持农村集体经济的发展不能采用无偿划拨方式。从所有制的角度来分析，农村集体经济属半公有制经济，而国家财政属全民所有，这体现的是两种不同的物权关系。把全民所有的钱无偿给村集体，于法无据，并且破坏市场经济的公平体系。我们可以从国家对国有农场的态度上印证这一点。虽然国有农场比某个村生产的粮食更多、产量更高、贡献更大，但国家给农场的钱也是限于农业扶持，限于保障农场职工的民生权益，而不会拿钱给它搞其它方面的投资。但是，这并不等于国家财政对农村集体经济发展无动于衷。对它的扶持可以是资金扶持，也可以是政策扶持、信贷扶持，也可以是税收扶持等。国家可以参照扶持中小企业发展的办法来扶持农村集体经济的发展。既然可以出台《中小企业促进法》，难道不可以出台《农村集体经济促进法》？目前，国家扶持农村专业合作组织的发展，可以看作是扶持农村集体经济发展的雏形。

（4）农村基础设施应区别对待，部分设施可列为民生产品。农村基础设施涉及的关系最为复杂，主要体现在产权不清晰上。某些民生产品与某些农村基础设施有密切关系，在这里可以将此类基础设施划归为农村公共产品和公共服务范围。如人口计生学校的新建，因为接受生殖健康教育、享受免费的生殖健康检查属于全民的公共产品和公共服务，依此新建一个活动场所就理所当然。类似的，为让农民享受到基本的学习教育权益，国家可以在农村新建图书室等。目前最难理顺的类似农村道路的产权关系。有人认为，村道属于村里的基础设施，所有权属村集体，应由村里建设和管理。也有人认为，村道应纳入农村公共产品范畴。国家的实际做法是，采取以奖代补的方式拨付给村里大量资金。争议就在这里，国家为什么采取的是以奖代补的方式？以奖代补，实质上就是一种行政奖励，一种现代化的行政管理方式。它是指行政主体为达到既定的行政管理目标，采取激励、诱导等方式，对单位和个人给予物质或精神鼓励的具体行政行为。从中可以看出，奖励是行政机关的权力而非义务，国家并没有表明村道属于公共产品而由国家财政负担。笔者认为，国家若有大量的钱，当然可以将此类产品划归为公共产品，由财政负责维护。如果把出行便利权作为公民的一项基本权利的话，那么市民可以享受到良好的公共交通，农民为什么就不能享受呢？事实上，国家财政的钱目前还是无法承受的。最好的办法，还是依靠村集体经济的发展壮大，由村里承担维护职责。

4、维持基层政权正常运转

（1）村委会履行政府委托职能应由国家财政负担经费。村委会的行政经费应该由谁来承担支付责任？通说认为，村委会是在为政府履行职责，理应由财政支付。在目前的财政实践中，对村的转移支付并没

有区分哪此事该由财政负担，哪些事该由村里自己承担。国家财政要么按村所辖人口，要么按村委会成员人数等，通过转移支付等形式，承担村委会的部分行政经费。笔者认为，正确、合理划分基层政府和村委会的责、权、利势在必行。

以一个真实的事件为例。某村三名村干部挪用民政救济物质，村支书、村委会主任及村秘书涉案其中。后经相关部门调查，证实三人均存在不同程度的违纪行为，村支书相对较轻，另两人的责任则较重。后来的处理却是，村支书受到党内严重警告处分，并且被免职，因为他是党员。而另外两人因不是党员，也不是《行政监察法》的监察对象，也够不上经济犯罪，所以无法给予相应处分。基层政府给村委会主任行政处分，目前没有法纪依据，因为村委会成员是由村民投票选举产生，只能由村民大会或代表大会罢免。面对这种情况，难道政府还放心把群众的养命钱交给这么人来管吗？不由他们来承办又该由谁来承办呢？

这就是问题的症结所在:我们一直都没有正确区分村里的政务与村务。政府委托村委会代为发放救灾物质，其实是一种行政委托关系，不属于村民自治范围，因此所需费用由政府承担。政府职能委托村委会行使，是一种行政惯例，而不是法律的明文规定。村委会一旦不能正确履行政府委托的职责，就可以另行委托他人，相应把履行职责所需的费用交给他人而不是村委会成员。村民自治事项，原则上由村里自行负担。难道村委会成员为了村里利益请老板吃饭，也要国家财政买单？显然是行不通的。

所以说，国家财政对村委会的行政经费应当实行分类管理，科学界定何事属政府职能事项，何者属村民自治事项，何者属共管事项。凡涉及政府职能事项的，则由政府按份额承担支付责任。就一般情况而言，如果村里的行政经费不足，那么或者是被村民自治事项挤占了，或者是对政府职能事项界定、成本核算不精确所致。

（2）分步骤、分门别类地消赤减债。债务沉重，是各基层政府和村委会的“通病”，原因是多方面的。绝大部分的人都认为，国家财政应担负起消赤减债的任务，分期分批偿还。笔者认为，应当区别情况，分别对待，不能由财政包揽。对于乡镇来说，如因普九义务教育形成的负债，则应由中央和地方财政共同解决，如因履行民兵训练等国防职能而产生的负债则应由中央财政解决。就农村而言，如果属于发展农业生产而产生的负债，应当争取农业产业扶持资金还债；如果系村里搞集体经济而借的债，应自行解决，可以争取信贷支持；如果系修建农村小学等涉及民生公共产品和公共服务的，应当由国家财政予以负担。如果系村里履行政府职能所产生的负债，则应由财政解决。

5、动态分析农村公共财政的支付责任

需要强调的是，观察一项产品或服务是否属于农村公共产品和公共服务，不能只看标的，而要透过现象看本质。比如说，某地山坡因水土流失严重，导致土地肥力下降，这显然是村里自己的事，不能由政府直接买单。但是若因水土流失引发或可能引发泥石流，威胁到群众的生命财产安全，则国家财政必要拿出来钱消灾或预防。病险水库也是如此，国家所有的水库由国家财政负责，村集体的病险水库维修，一则可以争取农业产业扶持，别外则可以威及群众生命财产为由申请国家财政救助。因为国家有保护公民生命财产安全的责任。所以说，我们需随着经济的发展程度，随着社会观念的变迁，及时调整农村公共产品和公共服务的范围。

经上所述，明确农村公共财政的支付责任，避免了基层政府及各村无理向上伸手要资金的弊断，同时也为进一步消除等靠要思想打下基础，最重要的是为农村公共财政筹集到相应的资金提供理论支持。国家对农业的扶持，首先是一种产业扶持，体现的是调整产业结构、产业布局的战略；其次，在稳定物价、维护国家粮食安全方面，则属于为全民提供公共产品和公共服务。对涉及民生的支付，如教育、就业、就业、住房等，农民应当逐步享受到国民待遇，向市民看齐。农民不能寄希望国家逐年增长的补贴资金奔小康，从农村集体经济的发展壮大中分享发展成果，是一条惠及面更广的举措。国家财政应想方设法刺激、扶持农村集体经济发展。国家应当对村委会履行政府职能的事项全额承担支付责任。上述事项，究竟中央财政负担多少，地方财政负担多少，那是公共财政考虑的范围，反正中央可以通过声称支付等方式补偿地方财政，最主要的是农村公共财政要有足够的资金保障。因此，农村公共财政适宜分类管理，大体上可以划分为农业产业扶持类，农民民生保障类，农村集体经济扶持类，农村基层运转类，对于国家保障粮食安全、民兵训练等费用则可归为其它类。

五、农村公共财政的运转模式

上面的论述主要是解决农村公共财政的资金来源问题，下面则主要讨论如何确保农村公共财政体系健康运转，力争发挥有限资源的最大效用，把钱花在刀刃在。

（一）农村公共财政资金的来源要逐步稳定化。基本保持目前的资金来源渠道现状，主要由中央财政和地方财政负担。农业产业扶持资金，可由中央和地方分担，但国家出于稳定物价、维护粮食安全而采取措施所需的资金，则应由中央财政全部负担。农民的各项民生事业，参照城市管理模式，适宜作为专项资金，专款专用，进行封闭式管理。刺激农村集体经济发展，主要体现在对农村集体发展特色农业、第二产业或第三产业的扶持。中央财政和地方财政每年拿出一笔钱，组建农村集体经济发展基金，扶持农村发展劳动密集型和资源密集型产业。目前，可以说，无论是农业发展银行还是农村信用社在这方面都做得不够。国家对集体办的企业，可以提供贷款贴息，出台税收优惠、返还政策等。对于村委会的运转经费，按履行政府职能的份额，参照行政机关办公经费的划拨方式予以保证。国家应出台相应的法规，确保农村公共财产资金来源稳定，而不仅仅限于政策层面。

（二）部门财政资源管理权要逐步软化。建立健全的农村公共财政体系，最大的阻碍是向部门要权力。因为 “三农”资金涉及众多部门，而最终的应用都要体现在基层。任何部门都不愿放弃手中的财政资源处置权力，所以必须大刀阔斧改变目前的“跑部钱进”方式。在没有更科学的财政资源配置模式下，则按一定的客观标准平均分配，而不是谁叫得最凶就给谁，也不是与谁的关系好就给谁。部门只直接负责一些重大项目的实施，而将其它的财政资金配置到基层。也就是说，把财政资金的使用权划为基层政府，部门保留资金使用的监督权、项目进程的管理权，并赋予部门对违规项目停拨资金的权力。

（三）基层政府服务“三农”的职责要进一步强化

1、赋予乡镇政府较大的财政资源配置权。这是基层政府服务“三农”的前提。乡镇政府是与“三农”问题直接打交道的基层政府，相对而言，他们最了解目前农业最需要什么、农村最缺什么、农民心里在想什么。如果中央财政和地方财政下拨的各类资金用途规定缺乏弹性，取消基层政府在原则范围内重新配置资源的自主性，那么出现想方设法套取财政资金就不足为怪了。要真正激活乡镇政府的积极性，除了把部门掌控的财政资源层层下拨到基层外，更为重要的，上级政府部门尽可能只负责原则的制定及实施监督。比如说中央财政对划给省级财政的转移支付资金提出原则性规定，然后由省级财政细化原则，规定市级财政如何使用转移支付资金，等等。这样做的主要目的，其实就是把农村公共财政资金尽可能公平地配置到各项“三农”事业上，有效发挥农村公共财政资金的效用，提高财政决策的科学性。理想的前景是:中央财政和地方财政把财政资源按某种客观标准，逐级配置到乡镇政府，并做到财政资源大体上稳定，上级只负责监督、检查及直接负责的一些大项目，而不直接指挥乡村的具体项目，不再有类似“路部钱进”的行政内耗存在。

2、鼓励乡镇政府正确履行农村公共财政资金的监管职责。国家对农业的补贴资金，宜体现在最终产品上而不是流通环节，可以按产量的多少和品质的高低给予相应的补贴。在具体操作中，我们是以面积为标准的。但在具体实行过程中，为了获得中央的补贴，有的地方政府可能并不会认真去落实田地是否抛荒仍享受补贴，甚至对虚假行为持容忍态度。这实质上是在削弱国家的宏观调控力度。因是中央的钱，任何下级财政部门都不可能也不愿意真正履行其监管职责，因为那意味着所属地区农民预期收入的降低，进而影响政绩。尴尬的局面是，中央要管却管不了，地方管得了却不愿管。所以，更为适宜的做法是，中央财政每年以各地的粮食耕种面积为基准（超过规定比例适当调整），下拨补贴资金，由基层政府具体负责落实、核实，中央原则上不缩减对农业产业的扶持资金。基层政府查出农户并未耕种等情形而取消的补贴，划转为农村公共财政资金产业扶持的其它科目，如可以统筹用于农村基础设施建设。被划分粮食主产区国家有专项补助的，资源配置原则上也要均等化，把资金落实到乡镇财政。对于上述资金，原则上要赋予乡镇政府较大的自主权，只要有利于大力发展农业生产力就应该允许，在资金使用上就应该放行。比如说，国家实施农机具补贴政策，但许多农民无力单独购买，权衡利弊，其实也不必都要购买，特别是一些大型的机械设备。但实，在整个乡镇又很有市场，许多农民希望得到机械化服务却不愿意购买设备，从市场上租赁机械价格又超过自身承受能力。该怎么办？其实，完全可以走专业合作化道路。一些有使用农业机械设施意愿的农民通过入股等方式组成类似合作社的组织，自己筹集部分资金，乡镇政府将掌控的农业产业发展资金先行借贷给合作社，再加上购置机具补贴，就可以购买到所需的农业机械了。合作社对入股的群众实行成本价提供服务，对其它群众则可以实行市场化服务。

（四）扶持农村集体经济要持续化

农村集体经济不发展，乡镇企业不壮大，农民奔小康的步子就快不了。宪法明确规定要大力发展集体所有制经济。政府如何把钱借给集体企业，是一个较为复杂的问题。政府与企业原则上是不能直接拆借资金的，必须通过

金融机构。所以农村集体经济发展基金，可以以投资入股的方式加盟农村集体经济，归入国有资产管理。同时，要大力发展农村金融市场，对于入股集体经济的农民给予便捷服务，并由农村公共财政全额或50%贴息等。这实际上是要强化农村经管站的职责，帮助各村做好发展集体经济的规划，协助监管农村集体经济发展基金的保值增值工作。笔者的设想是，此部分资金由中央和地方财政对农村基础设施的投入中抽取，原则上不增加额外负担。如国家可以投入几十万资金帮助村民修水泥路，完全也有财力把这部分资金用于建设一个小型的农产品加工企业，不一定非得修水泥路。如果农村集体经济搞活了，农民增收、农村奔小康就会有持续的动力。

（五）农村公共财政资金的来源要多元化

除了财政拨款外，农村公共财政还需扩大资金来源渠道，特别是要加大基层政府自主掌控的建设资金数额。为此，要积极鼓励基层政府开源节流，如鼓励村集体企业的发展，鼓励外地企业与农村集体企业联合发展，因此而增加的税收收入按比例返给基层政府。如目前某些地方抢抓北烟南移机遇大力发展烤烟产业，把烟叶特产税返回给基层政府用于“三农”投入，产生了极大的经济效益和社会效益。

还有一个权宜之计，就是对违法生育者征收的社会抚养费可纳入农村公共财政体系。因为，违反生育者增加社会资源的压力首当其冲是子女出生所在地或居住地。依目前的情形测算，这是一笔不小的数目，只是因为征管的难度大、力度不大而未能到位。以某镇为例，每年均有40多例违反生育，按湖南省目前的规定总共可征收100多万元的社会抚养费（实际征收到位率不到20%）。虽然征收社会抚养费所取得的收入是不确定的，但相对农村公共财政目前的困境来说，却有多重意义。对征收未到位的继续征收，达到控制人口无序增长的目的，一则可以减少农村公共财政的支出数额，减轻农村公共财政的压力；二则可以将这笔资金用于农村公共财政改善民生。

（六）村级财务管理要逐步规范化

参照上述的做法，那么每个村每年大体有以下几项收入:1、因耕地抛荒或未种植粮食作物的那部分补贴资金划归村农业基础施设建设资金；2、产粮区按耕地面积等划分的农业基础设施补贴资金；3、农村集体经济的信贷资金、税收返还收入；4、改善民生的资金，对于医疗、生活保障等资金须专项管理；5、农村集体经济的收益； 6、村委会履行政府职能的经费；7、消赤减债资金；8、其它资金，如社会抚养费的部分返还。但是，依照目前的村级财务管理水平，这些钱原则上由乡镇政府统筹，若直接发放到各村，也必须由乡镇财政代管。这就涉及到如何规范村级财务管理的问题。

在农村公共财政体系下，如果村里没有收入或较少，保持村委会的正常运转都困难，那么要村委会编制预算以提高村级财务管理水平的积极性就不会高，况且目前大部分的村帐目不清，负债较大，群众监督效用不大。因此，为确保各项资金的正常使用，村里必须建立起相对完善的会计体系，目前较适宜的做法就是村帐乡管，监督力度大且系容易到位。

这也是前面花费大量篇幅介绍农村公共产品和公共服务区分的另一个直接目的。比如说，农村基础设施，如果将其明确列为公共产品，那么政府的投入就是必须的、无条件的，划入的财政资金如何使用就成了村民自治事项了，这显然不利于政府的统一管理。如果此项资金是作为农业产业扶持的一部分，村不按规定使用资金，政府就可以不予以扶持，这与处于最低生活保障之下的农民申请国家救助完全是两码事了，显然政府不能以村会计体系不完善而拒绝后者。还有，若会计体系不健全，就不发放贴息信贷资金，等等。这样做的目的，就是督促村级财务管理走上科学化、民主化道路。否则就会出现类似基层政府无法处分违法违纪村委会主任的尴尬，导致工作极为被动。

总之，在全面建设小康社会的进程中，科学有效地解决“三农”问题，必须要有农村公共财政体系作坚强后盾。农村公共财政体系是一个动态地不断完善的体系，所以需要我们不断革新观念，正确划分支出责任，完善运行机制，确保农业的基础地位不断巩固，农民的生活水平不断提高，农村经济可持续发展的动力不断增强。希望更多的专家、学者进行更为深入的研究，为构建更加完善统一的农村公共财政体系提供强大的理论基础和决策支持。