| 县城是一个县域政治、经济、文化的中心，聚集着县域内大量的资金、人才等要素资源，土地在县城发展中占有十分重要的作用，是最基本的生产要素。实践表明，在许多地方，往往依靠大量的土地投入和房地产行业的急骤膨胀推动县城的发展，土地低效、无序利用大量存在。
一、现状分析
县城是链接城乡社会的重要载体，它的发展往往是在一种“有规划、无意识”状态下进行的，直到上世纪90年代中后期，由于苏南等经济发达地区县城建设的示范带动和土地储备制度的确立，县城建设出现了两个倾向：一是以房地产开发为目的旧城改造，土地储备制度得到发展；二是以大量圈占土地为代价的外延扩张，各类经济开发区、新城区如雨后春笋。一方面一部分土地得到高效利用，另一方面大量的土地被浪费、闲置。当前，县城土地低效利用主要表现在以下方面：
（一）旧城区大量存在，土地利用率低下。一些县城的旧城区已有着相当长的历史，有些房屋破旧不堪，长期空置，街巷纵横交错，给土地的合理、高效利用带来不便，存在大量一户一宅和低层建筑，土地容积率极低，已经成为县城土地低效利用的主要方面。
（二）新区建设贪大求洋，土地利用结构失衡。为加快县域经济的发展，有的县级政府在畸形发展观和政绩观的主导下，绝大部分都采取了拼资源的发展方式，领导热衷于新城区、开发区等建设，搞大片房地产开发。在新区建设中，为追求快速的经济和政绩效益，不惜采取牺牲农民利益和政府长期负债的形式，大搞“七通一平”、“九通一平”，区内道路动辄50米甚至更宽，绿化隔离带宽度也在10米、20米以上，规划效益十分低下。另一方面，一些工业企业以较低价格（一般以最低保护价取得）受让土地使用权后，往往是使用一部分，闲置一部分，有的甚至在厂区内种起了庄稼，土地利用率极低。
（三）住宅用地供应不合理，房地产空置率高。近年来，由于受房地产行业极度膨胀的影响，极大地刺激了县（市）政府，据调查，一些县（市）政府对房地产用地收益的期望值是逐年增加，有的甚至直接与交通、城建等工程建设挂钩，以交通、城建等工程建设投入测算需要抛售的房地产用地。由于县（市）政府追求片面的土地收益，往往不顾及本地区、所在县城房地产供求现状，对房地产企业开发方向也不加以任何控制，导致关系普通群众切身利益的安居房供应不足，大面积的高档商品房因购买力不够出现闲置。
（四）城郊结合部非法土地转让严重。由于具有县城积聚效益的特点，一些小作坊式的工厂因为投资强度达不到要求只好在城郊结合部以非法买卖、以租代征的形式取得土地并建成投产，虽然历经多次清理，但收效甚微，导致县城建成区内不断出现新的土地利用效率、容积率、建筑密度低效区。
二、原因
（一） 主观方面：
1.政府畸形发展观。一些县级政府领导往往只考虑任期内的政绩和短期利益，热衷于搞大开发、大建设。前几年出现的“零地价招商”才得到遏制，一些地方政府又采取了所谓的“出让金返还”、“捆绑房地产项目”等手段，继续拼资源，由于低廉的土地取得成本不足以让企业的学会合理和节约利用土地，在一定程度上纵容了工业企业用地宽打宽用，多用地、用好地。在一些县城新区或开发区建设中，由于政府大打地价优惠牌，客观上诱使一些工业企业想方设法多受让土地，通过抵押方式到银行办理贷款。
2.政府职能缺位。长期以来，由于对用地的批后管理没有能形成有效的监管，虽然法律法规对土地闲置规定了处置的办法，但在实际执行中受地方利益的保护，政府职能部分往往不能很好地执行政策，同时也没有能形成一套有效的土地批后集约利用评价体系。虽然在供地环节对土地投资强度、容积率、建筑密度等进行了形式意义上审查，但企业一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。对是否达到必要的投资强度、容积率、建筑密度等，国土、建设部门缺少必要的制约措施。
3.规划不合理。经过近十年的发展，大多数县城面貌得到改善，但也由于规划滞后、规划意识淡簿等方面的原因，一些县城建设存在规划布局不够合理的问题，使得土地处于低效利用和不合理利用的状态，土地资产价值不能充分显现。一些地方由于只注重新城区的建设，导致一些区位条件好的旧城区长期得不到改造和利用。大多数工业厂房为一层，而且厂区范围内道路等设施用地比重较大，厂房间距也较大。繁华的商业区的建筑也只有三四层高。
（二）客观方面：
1.结构失衡。根据国家规定，一个城市的居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地比例为20%－32%，15%－25%， 8%－15%，8%－15%，但现在大多数县城都不达不到这一标准，存在“两低两高”的现象，绿地占比、公共建筑用地占比偏低，房地产用地、工业用地占比较高。随着以发展工业生产为主的县城新区、开发区的兴建，一些县城工业用地、房地产用地急骤增加，有的地方工业用地甚至达到60%左右；一些县城近五年房地产用地的供应总量接近过去几十年的用地面积。与此相对，绿地和公共建筑用地占比明显偏低，绿地率仅在2%左右。由于土地利用结构性的不合理，导致闲置浪费、低效利用等现象客观存在。
2.资金不足影响旧城改造。目前绝大多数县级财政都是“吃饭财政”，因农业税取消等原因，一些县级财政很难在短期内消化收支不平衡的状况，没有能力在旧城改造前期的拆迁中拿出资金进行安置。而且与发展新城区相比，旧城改造还费时，据统计，改造一片旧城区，一般建设周期在2－3年左右，多的长达5年左右，如果考虑到拆迁过程中的不确定因素，时间会更长。
三、建议
1.建立科学的政绩评价体系。科学的发展观和政绩观有赖于建立科学的政绩评价体系，因此当务之急是要建立综合的、绿色的政绩考核体系，其中包括对县级领导任期内耕地保有量、建设用地增加量、经济发展水平与建设用地增加等的考核评价等。
2.提升土地利用总体规划的地位。明确土地利用总体规划与相关规划相衔接的关系，土地利用总体规划应高于其它规划。现行的土地利用总体规划是以耕地保护为价值取向，也应体现出落实严格的耕地保护制度和对规划建设用地特别是城市（县城）建设用地作出严格的控制的目的。
3.严格控制发展权。我国的土地国情决定我们不能无限制地扩大县级城市的建成区面积。把城市发展权分为决策权和实施权，按照我国政体制度，将城市发展决策权纳入人大代表大会及其常委会的审议内容，城市发展实施权由政府组织。辅助于两权分离的需要，县城土地利用总体规划的确认和决定权也应纳入人大代表大会及其常委会决议范围，凡县城重大的发展和建设都必须由人大代表大会及其常委会讨论决策。
4. 建立城市土地集约利用评价体系。一是国土部门要结合土地利用总体规划、县城建设总体规划制定详细的土地集约利用指标体系。作为考核土地集约利用程度的主要指标，土地投资强度具有很大的不确定性和合理性，目前国土部门主要依据发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后实际的投资规模往往有变数，因此当前必须要尽快建立和完善行业用地指标体系，根据行业、投资规模等综合确定供地指标。二是加强批后土地集约利用评价，发展、国土、建设、规划等部门建立批后土地定期评价制度，对达不到规定集约利用指标，在整改宽限期内仍无法达到要求的，国土部门有权收回多余的土地，建设、规划部门不认定工程竣工，发展部门取消有关投资优惠政策。
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