摘 要：改革开放以来，我国的乡镇改革已走过了25年，大体可分为四个阶段即1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。乡镇改革动力来源于农村经济体制改革的不断深入和实行“村民自治”的巨大进步，尤其是近年来全国开展农村“费税改”的强有力推动。中国下一步的乡镇改革方向和目标，是建立精干高效的基层行政管理体制及运行机制和覆盖城乡的公共财政制度，提高整个社会的管理和服务水平，并按“撤市、强县、精乡、补村”的整体改革思路推动农村政治体制改革的发展。

    十一届三中全会召开后，我国农村经济体制改革率先起步，推动农村政治体制改革发生巨大的变化。1980年6月18日，人民公社的牌子最先从四川省广汉县向阳公社摘下来，改为乡党委、乡政府和农工商总公司。从这一天算起，中国乡镇改革迄今已走过了25年。本文将对这一过程进行全面总结和系统梳理，并对中国下一步的乡镇改革方向、目标、动力、路径等问题进行深入探讨。

一、我国新时期乡镇改革的阶段划分及主要内容

　　我国在新时期的乡镇改革，大体可划分为四个阶段，即1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。

　　（一）“社改乡”与“乡政村治”体制的建立 　　1978年12月，中国共产党召开具有深远历史意义的十一届三中全会，决定“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”，实现了伟大的历史性转折，标志着党和国家开始进入了改革开放的新的时期[1]（p. 4）。

　　随着农村经济体制改革的不断深入，中国亿万农民以前所未有的极大热情关注自己的切身利益，要求用政治上的民主权力来保障经济上的物质利益。在这种情况下，“政社合一”的人民公社体制已失去了权威基础，而变得“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”[2]（p. 211）,造成“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”[3]

（p.1061）。1979年9月，四川省广汉县选择在向阳人民公社开展了“政社分开”改革试点，将公社机关20名干部分为三块，一块负责党务和行政工作共6个人，一块负责农副业生产共10个人，一块负责社队企业共4个人，初步形成了党、政、经分设的基本组织框架。1980年6月18日，已经挂了22年的“向阳人民公社管理委员会”牌子终于被摘下来，换上“向阳乡人民政府”牌子，建立了乡党委、乡政府和农工商总公司。生产大队改为行政村，生产队改为村民组。由此揭开了四川省乃至全国的“社改乡”序幕[4]。

　　1982年12月，第五届全国人民代表大会第5次会议通过了《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，第107条规定“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，第110条规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”体制模式。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出，“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”到1983年底，全国已有12，702个人民公社宣布解体，1984年底又有39，838个人民公社摘掉牌子。1985年所余的249个人民公社自动解体，取而代之的是79，306个乡、3，144个民族乡和9，140个镇（《中国统计年鉴1997》）。至此，“人民公社”终于退出了中国历史舞台！

 　　随着人民公社体制的解体，原来的“三级所有、队为基础”开始被打破。1980年，广西河池地区宜山、罗城两县农民自发建立一种全新的基层组织形式??村民委员会。其最初功能只是协助乡政府维护社会治安和集体水利设施，后来逐渐扩大到村民对农村社区政治、经济、文化和社会生活多方面事务的自我管理，最终演化为一种基层群众性自治组织。与此同时，四川、河南、安徽、山东等地也陆续出现了与此相类似的组织形式。到1985年，全国共建立起948，628个村民委员会和588多万个村民组，从而取代了日益瓦解的生产大队和生产队。然而，这一时期“政社分开”的主要意义只是在于建立“乡政”体制，“村民自治”工作尚未开展。

（二）“撤并乡镇”与推行“村民自治”并进

　　1983年10月，中央文件曾规定：“省、直辖市、自治区的人民政府决定乡、民族乡、镇的建制和区域划分。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”[5]（p. 868）这给地方留下较大的“操作空间”和灵活性，造成了新建乡的规模普遍变小，建制镇的数量猛增，行政村和村民组划分零散。1985年，全国乡镇数量为91，138个，比1978年增加了38，357个，行政村数量为948，628个，比1978年增加了25.8万个（《中国统计年鉴1997》）。这既增加了国家行政成本支出，又增加了农民的经济负担，导致出现了乡村生产性资源分化与支配性权利膨胀互相背离、矛盾激化的现象。于是从1986年开始，各地又开展了“撤并乡镇”工作，致使全国乡镇数量一下子比上年减少了19，618个，行政村数量也比上年减少了接近10万个。根据1996年全国农业普查的结果，乡镇数量为43，112个，比1986年减少了28，409个，行政村的数量也比10年前减少了接近10万个。其中，全国乡的数量为26，986个，占62.5% ，镇的数量为16，126个，占37.4%[6]。总的看来，从1986年至1996年的10年间，全国乡的数量减少了2倍以上，建制镇的数量增加了接近1倍。有的学者提出，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹。”[7]（pp. 595～609）

　　1986年9月26日，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》，开始把注意力集中到乡以下的村级组织建设。1987年10月，十三大报告进一步提出，“要充分发挥基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”同年11月，第六届全国人大常委会第23次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，标志着我国实行“村民自治”进入了制度化运作的阶段。1988年底，全国共有1，093个县级单位开展村委会换届选举的工作试点，1989年的试点范围进一步扩大到了14个省（自治区、直辖市）。1998年11月，第九届全国人大常委会第5次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着农民依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务和实行村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督已成为了一项基本社会政治制度，也标志着“为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路”[8]。

（三）县乡综合改革试点与建立健全农业社会化服务体系

　　1986年9月，中央曾明确指出：“全国农村人民公社政社分开，建立乡政府的工作已经全部结束。但由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套改革措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。……目前县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则是简政放权。”（中发[1986]22号文件）从1986年下半年开始，山东省莱芜市率先进行县级综合改革试点工作，把市直20多个涉农部门分支机构下放给乡镇政府管理，分流机关干部和事业单位职工多达12，874人，取得了明显的成效[9]。随后，山东诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、福建石狮、四川邛崃、广东顺德、甘肃定西等地都相继开展了县级综合改革试点。据不完全统计，全国已有23个省份确定了290个县级单位进行试点工作。1991年10月，国务院发出了《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，就有关政策做出规定。1992年5月23日，时任国务院总理的**同志在“全国首次县乡综合改革经验交流会议”上提出，“进行县级机构改革，一个原因固然是要解决财政问题，因为现在有一半县是赤字县，要减少和消灭赤字，必须依靠改革。但更重要的原因是要转变政府职能，以适应社会主义商品经济发展的需要。……县级机构改革方向是走‘小机构、大服务’的路子，减少对企业和基层的行政干预，进一步发展服务体系。……可以设想，把县一级机构分成两类：一类是必设机构，主要承担管理和监督职能，如公安、财政、工商、审计、统计；另一类是非必设机构，中央不作规定，可根据需要由省、县自行决定，上下不要求对口。……在适当的时候，中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案，对县级机构改革做出全面的部署。”[10]但在事实上，时至今日中央仍没有制定出县级综合配套改革方案。这场自下而上的县乡综合改革试点工作，没过多久也就销声匿迹了。当时的山东省委书记梁步庭曾指出：“全面的政治体制改革，要按照中央的部署进行，但是根据经济体制改革的需要，对政治体制进行局部改革也是必要。……但要想到局部改革必然会出现新的矛盾和问题，这一点不能忽略。往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路。”[11] 1993年9月17日，万里同志与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效。”[12](pp. 631～636)正因为这样，从1987年到1997年的10年间，我国县乡机构改革一直处于持续却无法深入的停滞状态，“仍未摆脱人民公社组织的影响。表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系，习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制。”[13]（p. 637）

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