| 从目前来看，县和县以下的政府管理体制存在着许多问题。主要是：吃皇粮的规模太大，政治成本太高，农民和企业的供养负担太重；企业和农民负担越重，经济发展中的税源越少；企业和农民的负担越重，形成供养负担与经济发展难的恶性循环；由于机构过多，行政效率越来越低，部门、机构和工作人员通过制定本级行政规定和利用上级法律法规的寻租行为越来越严重。政府负债也越来越重，估计全国平均村一级可能欠债50万元，乡一级可能欠债500万元，县一级可能欠债1.5亿元左右，这样全国村级欠债3700亿元，乡级欠债2150亿元，县级欠债4100亿元左右，全国村、乡、县行政欠债总计可能达1万亿元左右。如果任其机构人员膨胀下去，农民和企业负担不了，只能借债度日，日积月累，将会发生村、乡、县大规模的债务危机。
随着城市化，可能未来30年后，只有20%左右的人口在农村生活，是继续膨胀以村、乡、县农业为特点的管理体制？还是要加强以城镇和城市为特征的政权体制？这是我们在考虑社会主义市场经济体制改革、设计我们治理国家的体制时需要考虑的一个战略性的问题。强化村、乡政权，可是农业劳动力、青壮年、有知识的农民却向城市转移，在一个过渡时期，农村只剩下较多的老人、妇女、儿童，再过一个时期，农业和乡村人口可能会大规模减少，所以我们不能以未来静止不动的假设来建立县和县以下的政权体制。今天，将村、乡、县政权搞得规模过大，明天，就是城市化分流、改革、精简的沉重负担。
从中国古代和建国以前的近代史来看，没有乡一级政权，县一级政权的规模也很小；从世界各国的政权架构来看，大多数国家是中央、省和县三级政权体制，也没有乡这一级政权。加上目前县和县以下政权体制的诸多问题，考虑未来的城市化趋势，我们不得不问：有必要设一个乡一级政权吗？有必要将县一级政权规模搞得很大吗？也许有人提出，如果没有乡一级政权，基层社会会如何如何。但是，国外一些国家是怎样管理他们的基层的呢？中国古代政权是怎样管理他们的基层的呢？政权体制是不是需要考虑农民和企业的负担？是不是需要考虑这种政权体制的成本？
村、乡、县级政治体制的膨胀，来自于中国“管理体制设置的上下对口”原则、各级领导的“加强管理、组织落实”治理理念和“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求。中国目前的政治体制要求上下对口原则，于是上面多个委办、多个处室，下面一堆机构、一群官员，县里麻雀虽小，五脏俱全，乡里六办七科八股九站十所什么都有。西部有的一个五六万人的农牧业县，基本上没有多少工商业，但是，各种政府机构如经贸委、工业局、科技局、商委等等，一应俱全，应有尽有。上下对口，下面可以凭对口的机构去上面要经费，上面可以到下面对口的机构去下乡，有接待的人，有向上跑项目、跑钱、跑审批的人，上下都受益，就是国家要付出大量的经费来满足上下对口。
常常听到这样的例子，即某一个行业，或者某一个地区，发生了一些问题，报告给上级领导，并认为如要解决问题就要加强管理，而要加强管理则要组织落实。许多提建议的学者也这样看。于是要搞好某一项工作，加强某一方面的管理，就要组织落实，就要设立新的部门和机构，或者设立新的办公室。于是各类部门和机构越来越多，动辄是科级、处级、局级、部级，于是吃皇粮的、当官的也就越来越多了。需要我们反思的是，加强管理，如果没有组织落实，用其他的办法是不是也可以达到目的？比如，不增加吃皇粮人员和官员职数，不设郑州“馒头办”之类的机构，而是通过加强教育、法制，建立游戏规则，发挥市场的调节作用，形成民间自治、自律性的组织等途径，实现社会的良性管理。
而“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求，使得一个几万人的西部县，使得乡镇，也要五大班子俱全，同级干部职数越设越多。
从国外许多国家的政权分级来看，实行的是三级政权体制。目前，我国的政权分层已经扩张到五级政权体制。是实行三级政权体制，即中央、省、县分层，还是保留五级分层体制而不改革，还是进行一定的改革，这是不同的思路。我认为，就长远来看，如果文化素质提高、法制观念增强、民间组织发育和完善，政权分层改革的最终目标应当是三级体制。而目前的政权分层过多的体制，已经形成了财政日趋紧张、农民和企业负担日益加重的局面，如不坚决改革，将危及到政权的稳固。当然，不可能一步改革到位。
村一级组织，一定要自治，把农民负担的村委会人员限定在3人范围之内。县一级政权一定要精简，不能按照上下对口的原则设立县级政权的各种机构。乡一级政权是取消，是改良，还是撤并成镇派驻镇公所，需要进行深入研究。从中国古代的政权设置和国外许多国家政权的架构来看，从未来中国城市化趋势和不改革给发展带来的危机看，乡镇一级政府没有必要设置，应当在撤并的基础上设置精干的派出机构即可。
现在的争论是，取消地级政权？还是取消乡级政权？对此需要进行比较研究，拿出地级政权改革的方案和乡级政权改革的方案，比较两种方案的成本、风险、收益和难易程度。我们认为，应当将目前的五级政权体制，在未来的二三十年中先改革为四级政权体制，取消乡镇一级政权设置。进行乡镇合并，对镇派出镇公所，并且要限制派出机构的规模。
县和县以下管理体制的设置，一定要对社会事务与行政成本进行计算，对纳税税源与企业及农民负担进行权衡，对行政费用的投入与经济发展的收益进行比较。如果所用的行政费用太高，并且限制了经济发展，即使管得很细或者很好，从经济上讲也是一种愚蠢的办法和笨重的体制，从长期看，对经济发展无疑是有害的。
关键的是，机构怎样消肿？需要有多种方案进行比较和衡量，尽量选择市场经济的办法，鼓励人们去创业，去自我就业。国家可能要有一定的政策，付出一定的养老、医疗保障等代价，还需要与人员分流、债务处理相联系，并与土地制度改革挂钩，使村、乡、县管理体制顺利消肿。
在方案的设计上，要注重乡级政权体制改革时的阶段性和政权的连续性。在取消乡镇一级政权后，对于乡村社会的管理，比如防止村霸和黑恶势力出现，维护乡村的社会治安，一些修路、打井、清洁、公益事业等等，需要建立自治组织和政府精干的巡回和派出机构来治理。
(作者单位：中央党校社会学教研室） | 
