江苏省淮安市城市管理局副局长、支队长 周耀清
——淮安市城管“九变”的工作实践和思考
淮安是开国总理周恩来同志的故乡，是历史悠久的文化名城，群星璀璨的名人故里，史上著名的运河之都，名闻遐迩的美食之乡，物产富饶的生态家园。市辖四县四区，全市总面积1.01万平方公里，总人口530万。
2002年7月，淮安市委、市政府提出了用3至5年的时间创建国家卫生城市、国家园林城市等“四城”目标。同年9月，也是创建“四城”的启动初期，组织上把我从乡镇基层调到了市城管局，任副局长兼支队长，并负责市城管办、市拆违办的日常工作，这给我提供了一个为民服务的更宽平台。几年来，在市委、市政府的正确领导、市局党组的大力支持和同志们的共同配合下，恪守“百姓是天，为民管理”的理念，积极尝试了以“亲民、长效、和谐”为价值核心的“九变”工作实践，为创建“四城”，特别是成功创建国家卫生城市努力地履行职责。去年9月份，“全国城管学淮安——第二届全国城市管理经验交流现场会”在淮安召开，交流推广了由支队创设的“亲民理念，和谐城管”等经验做法。
一、百姓是天，关注民生民意，用弱势思维管理城市
我是一名农家子弟，在乡镇基层一线的17年工作经历，培养了我和群众的鱼水深情。来城管部门工作后，通过访谈和调研给我启迪的是：百姓给了权利，就当为民负责。城市管理要实践“以人为本”的科学发展观，先要解决为谁管理的问题。只有把百姓的利益牢牢放在首位，用弱势思维去管理城市，才能获得百姓的理解、支持和配合，进而实现健康、稳定、有序的和谐共荣局面。
一是变“减法”为“加法”，服务弱势群体。就淮安而言，作为江苏省的次发达地区之一，仍然有一批困难群众要靠摆摊设点来就业谋生，一个摊点往往就解决了一个家庭的生计，一定程度上也满足了周边群众的生活需求。但是，摊点的破旧脏乱又严重影响了城市的整体形象，与国家卫生城市等标准要求格格不入，造成了城市“面子”和群众“肚子”两者间的不和谐甚至对立。如何走出这一尴尬困局，化“两难”为“两赢”？尝试了“三步走”。第一步，严格准入条件。对摊点从业人员的基本信息进行了普查登记。确定是“4050”人员、残疾人员等弱势群体，生活确有困难的，才可以取得摆放摊点的许可证。第二步，发放制式车辆。筹集社会资金40多万元，统一制作了612多辆制式精致、美观实用的便民修理车、修鞋车和售货车。采取了先试点、再推广、市场化运作的方式，陆续免费发放给从业人员使用。第三步，规范日常管理。制定了《便民车辆日常使用管理办法》，对便民车辆的经营地点、经营时间、卫生保洁要求、从业人员培训服务等作出了详细规定，实行了“日查、周评、月考核”的百分制办法，加强便民车辆的日常管理。摊主当月考核得分低于85分的，实行黄牌警告。累计有三次领到黄牌的，收缴其领取的便民车辆。从现在的管理效果看，“三步走”尝试走出了一条城市管理可持续发展的新路子。创立了“严格准入+统一管理+增加就业”的摊点管理模式，把单纯取缔的“减法”做成了增多就业的“加法”，既擦掉了城市中的一些“污点”，也打造了市容管理的一些“亮点”和“看点”。几年来，不仅没有因为城市管理砸掉过困难群众籍以养家糊口的饭碗。相反还通过发放便民车辆，增加了200多个就业岗位，从业人员的月均收入已经达到了1000元以上。城市的市容面貌也更加整洁靓丽，国家卫生城市考核验收组对这一管理模式给予了高度评价。市区乐园广场门前便民售货车的摊主王玉琴，以前靠在路边给路人称体重、卖水果为生，经常与城管人员打游击，东西一被暂扣就又哭又闹又上访。经了解得知她的丈夫在10年前因车祸身亡，小孩上大学，家里也没有安定的住处，生活压力非常大。我首先安排队员找她多次谈心，指出其占道行为的错误。给她安置了一个固定的经营地点，向她发放了便民售货车。后又协调辖区的居委会为她搭建了临时棚子，解决了住处问题。如今她的生活得到了明显改善，多年未见的笑容又爬上了她的脸庞。她见人就夸：城管好啊，城管可是我的大恩人。
二是变“单一”为“连锁”，满足群众需求。如何把城市管理的成果真正让群众共享，给群众带来更多的便利？就应当把民生诉求作为工作的出发点，把便民为民作为工作的落脚点，把服务的内涵溶入到城市管理的文章。几年前，群众在路边小店购买的包子、大饼，不少都是卫生条件差的家庭作坊生产，食品安全卫生问题比较突出。我带着支队的同志，拉长了服务链条，拓宽了工作半径，先后在市区帮助扶持了“苏食放心早餐”、“好滋味”、“周三包子”、“大富快餐”等连锁经营企业，在居民生活小区和主次干道两侧的合适地段，统一投放了制式餐车362辆，由企业总部统一配送货源，由城管部门强化日常管理，为广大市民群众提供卫生、放心、便利的早、中、晚餐服务。“苏食放心早餐”原来是一家濒临破产的企业，通过扶持，现已发展为拥有250个摊点、300名从业人员、月均销售额200多万元，日均服务群众8000人次的公司。另外，还会同规划、邮政部门在市区设置了57个邮政报刊亭，方便市民买书购报。统一投放了120辆便民水果车和便民售货车，方便市民日常生活。根据统计数据的显示，市区主城区每1平方公里的范围，现有城管便民网点9.1个，便民服务的内容已经涵盖了餐饮服务、信息咨询等多个方面。连锁网点的设立，较好地实现了城市管理与群众生活的零距离，架起了政府与群众的连心桥，收到了经济效益与社会效益“双赢”效果。
三是变“单向”为“互动”，搭建沟通平台。畅通渠道，沟通得当，是争取全社会的理解和支持，化解城市管理者与被管理者矛盾的得力举措之一。为了加强与市民的双向沟通，形成良性互动，支队组织了队员，经常性到街道办、社区开展共建，帮助他们整治社区的市容卫生。对比较重要敏感的执法项目，支队还邀请了记者全程参与，较好地实现了媒体与执法联动、协调发展。每年，支队还与辖区内的中、小学开展“小手拉大手”活动，与沿街居民和经营户签定市容环卫责任区制度包干协议，把管理的触角延伸到城市的最基层。支队还长期在市区的淮海广场等人口密集处设立便民服务台、城管监督台，为广大市民提供城管法规咨询，接受投诉建议。在每年的中考、高考等大型考试期间，还主动和相关单位联合，在相应的考场附近提供茶水，搭建遮阳篷等措施，为考生及其家长提供服务。这些举措，营造了城市管理者与被管理者之间相互理解、相互支持的亲人般的和谐氛围，形成了城管工作的整体合力。2008年3月，由市级媒体随机发放了600份民意调查问卷表，从反馈情况看，市民对城管工作的满意度达到了91%。
二、长效为本，整合管理资源，建立长治久洁的靓丽市容
群众对城市管理最期盼的是持之以恒，最反感的是运动突击，最担心的是时松时紧。特别是我市创成国家卫生城市后，各级领导和市民群众对进一步搞好城市管理，创造长治久洁的人居环境，也提出了新的更高的要求。
一是变“一元”为“多元”，建立大城管格局。2007年8月，全市开始构建大城管的工作格局，成立了由一把手市长挂帅的市城市管理委员会。下设了办公室，由我兼任常务副主任。上任伊始，面对领导的嘱托和群众的期盼，如何来整合政府资源，调动社会力量参与城市管理，我与市城管办的同志一道谋划发展思路，主要在“上、中、下”三个层面进行了探索实践。首先，向“上面”争取政策支持。提请市政府出台了《关于加强城市长效综合管理的意见》及其配套办法，将分散在市直14个部门的73项城市管理职能进行了重新界定，逐步下放到各区行使，相关经费也同步划转。建立了 “两级政府、三级管理、四级网络”的社会化管理格局，实行每日一考核、每周一通报，每月一点评，年度一奖惩，来有效破解“看到管不到、管到看不到”的体制弊端和结构性矛盾。其次，在“中间”搭建了参与管理的平台。邀请领导、专家、人大代表、政协委员、机关干部、媒体记者共同参与考核点评，组织工作人员进机关、进社区、进校园，到街道、到车站、到商店，广泛征求群众的意见和投诉，变各级督查为社会主动参与，来进一步调动全体市民参与城市管理的积极性。再次，在“下面” 协调各区组织了“大清扫、大清运、大保洁”的“三清”活动，各区联动开展了“精品生活大院、精品农贸市场、精品市容市貌管理路段”等创建活动，城市长效综合管理效能和整体水平得到了显著提高。市城管办从成立至今的几个月时间，已组织清理了大面积积存垃圾点近50个3000余吨，清除了“小广告”近10万条，创建了无“小广告”一条街32条，更换了交通标志牌420块，市级主流媒体《淮安日报》曾先后用10个头版集中报道了城市长效综合管理工作。
二是变“拆违”为“防违”，整治违法建设。违法建设的整治是城管工作中的一个难题。在市区防违治违工作启动初期，面对违法建设屡禁不止，政府头痛，群众抱怨的现状，我学习借鉴了省内外10多个城市整治违法建设的经验，查阅了大量法律法规资料并进行了深入思考，发挥集体智慧，确立了“重心下移，属地管理，以防为主”的工作思路，把工作重点由拆违转向防违，实行标本兼治，做到防违在先。一方面，完善了“463”工作网络。“4“即建立了市、区、街道（乡、镇）、居委会（行政村）的四级防违网，“6”即创立了“重新核查、准确界定、社会公示、处罚告知、组织拆除和审核缓拆与补证申请、立卷归档”的六步工作法，“3”即落实了“防违全天候、巡查无缝隙、责任全覆盖”的三项防违工作要求。几年来，市区累计减少违法建设84万平方米，建成了15个“零违建”街道和社区，节约了城市建设资金近40亿元，配合市纪委查处了参与违建的党员干部20多人次。另一方面，强化了考核奖惩。建议市政府将防治违法建设工作纳入了各级政府年度综合目标考核，各区区长作为防治违法建设的第一责任人，街道、乡镇党政主要负责人和居委会、村委会书记、主任为直接责任人。各区政府（管委会）向市政府分别交纳40万元的防违治违保证金。完成目标任务低于90%的，对区行政主要负责人诫勉谈话；低于80%的，区行政主要负责人离岗拆违；低于70%的，给予区行政主要负责人记大过处分。年终完成目标任务的，市政府拿出200万元，分别奖励各区40万元，区长按交纳的保证金双倍奖励。再一方面，加大了舆论宣传。把宣传、发动和依靠群众作为防违工作的始终，多层次、多形式、全方位的开展宣传攻势，努力形成全社会支持、理解和配合防违治违的工作氛围。在此基础上，还建立了全市违法建设数据库和动态信息管理系统，开通了24小时违法建设举报电话，确保把违法建设遏制在萌芽状态。还一方面，有情操作。对确因拆违而造成生活困难的，实行托底保障，由政府购买岗位提供就业机会。对困难户的认定，严格做到“四级讨论，三级公示”，首先召开村民小组议事会讨论，由群众代表签字，其次由村（居）党群组织讨论表决签字盖章，然后由乡镇（街道办）集体研究讨论形成意见，上报区政府进行综合审定，并分别在村（居）、乡镇（街道）、区三级进行公示。尽量减少一部分群众因拆违而造成的损失。几年的防违治违工作，没有发生一起人身伤害、重大意外事故及群体上访。既锻炼培养了干部，也给市民群众上了一堂生动的法制课。防违治违的经验做法还获得了市政府创新项目奖励。先后有省内、外60多个城市来淮安学习交流。我本人也多次被市委、市政府表彰为“市区防治违法建设先进个人”，2006年被市政府记个人三等功一次。
三是变“标准”为“体系”，重造管理流程。标准是导向，是指针。没有标准，城管工作只能是一种应付式的管理，管理质量也不可能有质的提高。为了让标准更好地服务城市管理工作，组织人员建立了ISO9001——2000质量管理体系，把零散的管理标准纳入了质量管理体系。其中，确立了“二、三、四、五、六”的管理体系和工作流程。“二”，就是市容管理要达到美化、亮化的要求；“三”，就是市容管理要达到重点地段、非重点地段一个样、检查不检查一个样、白天夜晚一个样的“三个一样”要求；“四”，就是执法管理要达到先敬礼、先亮证、先告知、首次轻微违章不罚款“三先一不”的要求；“五”，就是市容秩序管理要达到无店外店、无乱贴画、无乱停放、无乱堆放、无乱拉挂的“五无”标准；“六”，就是禁止着�安徽搿⑽ス孀抛埃唤孤曳？睢⒙沂辗眩唤怪捶ù直⒋蚵畋还芾矶韵螅唤构ぷ魅罩形缫啤⒕坪笾捶ǎ唤菇邮鼙还芾矶韵蟮某郧搿⒗衿防窠穑唤共斡牖啤⒍摹⒍净疃某枪堋傲踅睢币蟆Ｍü柿抗芾硖逑档慕ⅲ芾砹鞒痰脑僭欤芾砉ぷ髦鸩绞迪至擞赏换餍拖虺ば汀⒂纱址判拖蚓感汀⒂杀欢芾硇拖蛑鞫裥偷淖洹�
三、队伍是魂，熏陶城管文化，塑造群众满意的社会形象
什么样的队伍管理出什么样的城市。建设一支高素质的管理队伍，这也是做好城管工作的灵魂和关键。近两年来，在加强队伍建设方面，确立了“调神、抓脉、明目”的总体工作思路。“调神”就是激发队员抢抓机遇、争先创优的意识。“抓脉”就是严格制度管理，强化督查考核，做到令行禁止，确保政令畅通。“明目”就是熏陶城管文化，培养队员爱岗敬业的意识。
一是变“齐跑”为“赛跑”，抓争先创优。支队组建于2002年初，人员来自多个单位（分别从原城管、规划、城建、园林等单位调入）。当时队员的思想还不是很统一，有的还有观望、等待的想法。基于这样的队伍状况，支队建立了一个“四好+五好+六好”的创优平台，每季度组织以“狠抓培训学习好、强化管理市容好、外树形象作风好、严格内务制度好、工作创新思路好”等为主要内容的 “五好”大队、 “四好”科室争夺，开展以“学习好、思想好、作风好、工作好、纪律好、团结好”为主要内容的“六好”队员评比活动。当上了“六好”队员的，请他们上台戴红花，拿奖励，谈感受，外出学习考察。支队还请来了“六好”队员的家属，为他们每人献上一束花，敬上一个礼，唱上一首歌，送上一份礼。通过这样的激励机制，使每一个队员都能以“六好”为标准，以先进为榜样，比学赶超，进位争先。在队员中广为传唱的一句歌就是：千朵花啊万朵花，比不上“六好”队员的大红花。我在队伍中还倡导“不求做大官，但求干大事”的工作理念，要求各级干部“树立好榜样，营造好氛围，执行好制度，促进好作风”，支队的领导班子还统一了共识：以实绩选干部，凭公论用干部。“六好”队员一律从“五好”大队中产生，中层干部一律从“六好”队员中产生。由于坚持了正确健康的用人导向，真正地形成了“靠本分做人，凭本事立身；积极出大主意，认真办小事情；想在领导前头，走在领导后头”的支队人干事氛围。
二是变“人情”为“制度”，抓督查考核。在督查考核工作中，我经常性地提醒并要求督查考核人员坚决克服“老好人”思想，考核工作上决不考虑“人情”、“面子”、“领导”等因素。决不搞“下不为例”。因为如果一有“下不为例”，往往就会容易变成“以上为例”，这样制度的执行力将大打折扣，制度的公信力将不复存在，造成的后果只能是口子越开越大，制度“大面积塌方”。必须用纪律制度一杆尺子来量到底。支队成立了督查组、软建办。制定了《行政执法责任人制度》、《行政执法监督暂行办法》等执法管理规定，出台了《支队领导问责制》、《支队工作人员纪律处分规定》等纪律条例，印发成手册，发到每一个队员手上。对外还设立了举报电话，狠抓城管“六条禁令”的落实。由于坚持了制度建队，几年来，支队实施的2万2千件简易程序处罚案件、3千余件一般程序处罚案件，无一起引起当事人行政复议或诉讼。2007底，支队还在全省通过了由省建设厅组织的行政执法队伍规范化建设考核，这是以支队为考核单位的全省首家。
三是变“管制”为“熏陶”，抓城管文化。由于城管工作的特殊性，工作任务十分繁重，尤其是从事一线执法工作的队员，基本上处于超负荷运转的状态。如何帮助队员正确树立“城管光荣、爱岗尽责”的理念，既要建章立制，用严明纪律来约束人。也更需要熏陶城管精神，用城管文化来塑造人。通过城管文化建设来创设一程精神，一种理念，使整个队伍在良性循环和不断发展的同时，形成巨大的凝聚力和向心力。几年来，支队开展了“好书读起来，好歌唱起来，好活动搞起来”等一系列活动，不断丰富城管队员的物质生活和精神生活。先后创作、教唱了《什么也不说》、《金色阳光下》、《众手浇开文明花》、《光荣的城管人》这四首队歌。在城管队伍成立组建的初期，教唱的是《什么也不说》，统一队员的思想；在城管各项工作稳步步入正轨时，教唱的是廉政歌曲《金色阳光下》，强化队员的廉洁意识、服务意识；在城管的各项工作逐步取得了成绩的时候，教唱的是《众手浇开文明花》，让队员感受到工作的进步是全体同志共同努力的结果，城管的美好明天还需要全体同志去共同创造。在城管的工作获得了各级领导、社会各界的广泛好评时，教唱的是《光荣的城管人》，抒发城管人的喜悦心情和豪情壮志。支队还先后组织开展了拨河比赛、歌咏比赛、演讲比赛、知识竞赛等集体活动，每次活动突出一个主题，来达到一种效果。例如通过蓝球比赛、拨河比赛的开展，在潜移默化中培养队员的团队精神和协作意识。通过“交益友做真人，构建和谐支队”主题演讲比赛的开展，帮助队员树立正确的价值观、人生观和交友观。每周五早上，还在市民广场组织队列会操训练，既向市民展示队伍形象，更主要的是培养队员的纪律意识和服从意识。每年的年底，支队还与本地的一些企业和媒体共同组织迎新春联欢晚会，队员自编自排自演文艺节目，城管人说城管事抒城管情。
回顾几年来围绕城管“九变”所作的一些探索实践，如果说能有一些成绩，全得益于组织的关心，领导的教诲，集体的智慧，同志的努力和群众的参与。今后的工作，唯有不断地努力，向全国的同行学习，向先进的标杆看齐，才能更好地回报组织，回报群众，回报社会。
