创新机制推进信访工作规范化

——从XX市信访现状调研角度看如何推进法制化、规范化

钝俚

近年来，XX市委、市政府认真贯彻落实党中央建设社会主义和谐社会的战略构想，按照省市的安排部署，结合本市的实际情况，全面推行了一系列的富民惠民政策，力争让全市人民群众最大限度地享受到的改革开放和经济社会发展的成果，有效、有力地促进形成和谐稳定、政通人和的社会局面。但是，从全面构建和谐社会、推进科学发展的重大战略高度来看，工作还不能够完全让人民满意，让党放心，诸多新的信访事件、错综复杂的历史遗留问题仍然是重中之重，较大规模的集体上访、越级上访还依然存在，这些都对在新形势下如何做好信访工作提出了更高的要求。
一、当前信访形势及现状分析
XX市一直走在改革开放的前沿，经济和社会事业发展突飞猛进，连续十三年跻身全省经济综合评价“十强县”行列，其中的一个不容忽视的原因就是加强了信访工作的组织领导，加大了对信访工作的投入力度，有前瞻性地化解了许多社会矛盾。就当前整个信访形势来看，总体是平稳的，极个别矛盾十分尖锐和突出，亟需大力研究新办法，探索新机制，寻找新途径，适应新形势。
近段时期，由于各种原因的影响，信访工作压力不断加强，处置难度不断增大，主要表现为：一是信访总量相对持平，集体上访明显增加。2007年1至8月，XX市市级机关信访总量为1101件次，其中，来信454件，来访647件次，信访总量与上年同期相比基本持平；集体上访与比去年同期相比呈上升趋势，一至八月到市级机关的集体访87 批，1650人次，比去年同期增加11批次，人数增加208人次。二是信访人表达诉求的愿望更加强烈，行为较为极端。个别信访人的情绪激烈，对信访规定的理解不够深入，容易采取静坐、围堵党政办公区域等极端方式。到目前今年人数最多的一次集体访人数达100余人，滞留时间最长的达 14 小时，其中三位上了年纪的信访老人，因为滞留的时间长，个人情绪激动而晕厥在信访现场，被送往医院进行抢救。三是重复上访、越级上访依然较为突出。已经解决的历史遗留问题被信访人反复提出，仍有信访老户缠访市级领导、以非正常的方式赴京到省，严重影响了正常的社会经济发展秩序。
面对当前所反映出的信访突出问题，我们应该冷静下来，仔细分析其产生的历史背景和社会根源，对症下药，切实化解。分析起来，主要有以下几个方面的原因：一是信访人自我意识在不断增强。在构建和谐社会的大环境下，人民群众主观意识迅速觉醒，对生活有了更新更高的需求，信访人作为现实社会中相对困难矛盾集中的群体，对政府的期望值更高，信访行为有所超前；二是历史遗留积聚问题凸显。许多历史遗留下来的问题，随着社会的进步，经济的发展使得有了更好寻求最大利益的可能，部分信访人的愿望被重新拾起，但是由于时间年代跨度大，政策法律依据变化较大，各类证据相对缺失，彻底处理难度大；三是劳动就业和社会保障的机制不完善使得解决的途径相对受限。利益分配格局和机制尚无大的变化，不同利益群体分配差距有扩大的趋势，还有相当一部分人没有从根本上解决基本生活和生存问题；四是信访机制有待于进一步健全。群众信访特别是集体上访反映的问题，一般涉及多个部门和镇乡，目前尚缺乏统一组织协调机制，群众信访找到有关有效解决、彻底解的单位较难，推来推去，导致群众反映的问题久拖不决；五是信访工作水平亟需提高。个别信访工作人员群众工作能力不够，责任意识淡薄，对群众反映的问题漠不关心，对需要及时答复或解决的问题缺失思路和办法，工作有失位、缺位的现象；六是部分信访人法制观念淡薄。寄希望于信访来取得眼前既得利益，采取不适当的方式争取个人利益的最大化，不愿意通过法律途径彻底化解矛盾；七是诸多具体政策的不明朗加大了处置的难度。许多信访人所反映的问题是无现行的具体政策可操作的，但又具有一定的代表性，往往是处理信访个案，稍有不慎，就会诱发更多的不稳定，导致了不少的基层领导干部和信访工作人员感觉如履薄冰，产生畏难情绪。
二、新形势下做好信访工作的对策思考
应该说，XX市信访工作面临的问题都是社会进步和经济发展中产生的问题，随着各项改革的深化和市场经济体制的完善，随着科学发展观的贯彻落实都可以得到逐步解决。针对当前信访形势的特点以及存在问题的原因，必须领导上加强重视，认识上提高深化，措施上强化落实，方法上改革创新，切实化解社会矛盾，构建和谐社会。
（一）、贯彻落实科学发展观，立足于构建社会主义和谐社会做好信访工作
胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，“最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制，”这为我们认真做好信访工作指明了方向，证明了信访工作的深化是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求，信访工作对于整个党和国家发展的绝对重要意义。新的形势、新的时代增加了信访工作的难度，也提出了新的更高的要求，要做好新形势下的信访工作，必须深入贯彻落实科学发展观，从立党为公、执政为民的高度，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。
社会主义和谐社会的最根本的基础在于，我们任何的一项政策的出台，一项改革的措施，一个项目的建设，必须要符合最广大人民群众的根本利益，才可能最大限度从源头上减少社会的不稳定，降低诸多非正常信访案例的发生。党委政府的科学决策水平是关键，务必要提高决策的科学性、合法性、合理性，直面人民群众，征求各方意见，听取群众诉求，不仅仅是信访部门和工作人员要做到这一点，尤其是各级各部门领导干部要以身作则，率先垂范，从而实现信访工作标本兼治的目标；各级党政严格执行是核心，必须努力提高执行力，全面落实国家的各项政策、党委政府的安排部署，确保政策执行不走样，措施到位不打折。
（二）、牢固树立正确政绩观，着眼于保障和改善民生切实强化认识加强领导
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称决定）明确要求，“拓宽社情民意表达渠道，推行领导干部接待群众制度，完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。”而通过现实工作实践来看，有相当一部分的信访问题是由于一些部门、镇乡的少数领导干部和工作人员，对人民群众所反映的信访问题缺乏热心和耐心，采取推诿、拖延的方式来对待群众反映的信访问题，从而使一些简单的信访问题复杂化，严重的直接导致重复信访和越级信访的发生，这说明我们还有相当一部分领导干部及具体从事信访的工作人员认识不够到位，领导不够得力。
要做好信访工作，党委政府应充分发挥思想政治工作的优势，力争把工作做深做透做细，想群众之所想，急群众之所急，换位思考，把群众的冷暖放在心上。要认真落实和完善各项政策措施，中央、省上有明确规定的，要不折不扣地贯彻执行；没有明确政策规定的，深入调查研究，结合实际努力完善政策规定，从而使问题解决得有理有据；对群众要求合理但由于客观条件限制一时解决不了的问题，要设身处地地为他们着想，耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，尽可能地解决他们的生产生活困难，从最细微处、最基层起着力保障和改善民生。

（三）、坚持依法行政，以提高社会管理和公共服务水平为目标全力开创信访工作新局面

信访工作到现在已经进入了一个崭新的历史时期，从《中华人民共和国国务院信访条例》颁布施行近三年的效果来看，信访工作已经逐渐进入了规范化、法制化轨道，党的十七大提出的坚持科学发展、构建和谐社会的目标对信访工作提出了新的更高的要求，这都需要我们与时俱进，把握历史机遇，积极探索，大胆创新，全力开创信访工作的新局面。
1、落实信访工作领导责任制。
落实信访工作领导责任制，是做好新形势下信访工作的根本保证。在镇乡和部门全面推行信访首长责任制和公开承诺制，切实提高初次信访的一次办结率和就地稳定率，采取有力措施，尽量避免越级上访、重复上访、集体上访，尤其是群众赴省、进京上访事件的发生。各镇乡各部门都要按照“属地管理”、“分级负责、归口办理”和“谁主管、谁负责”的原则，层层落实责任制，明确处理信访问题的责任主体。属于哪一级的权限，由哪一级负责解决；属于哪个部门的职责，由哪个部门处理。主要领导同志要从讲政治保稳定促发展的高度，带头履行信访工作“第一责任人”的职责，对重要信访事项亲自包案推动解决；分管领导站位一线抓各项具体工作的落实；其他领导成员“一岗双责”，按照分工抓好分管方面的信访工作，形成一级抓一级、层层抓落实的良好局面。要变被动为主动，改上访为下访，加大对信访案件的督查督办力度，防止矛盾层层上交，群众层层上访，确保信访问题在基层得到及时妥善处理。探索思路，严格落实责任。一是落实分级负责，属地管理的责任。哪个地方、哪个单位发生的信访问题，原则上就应当由哪个地区、哪个部门来解决。涉及办理具体信访问题时，不要推脱责任、上交矛盾。二是落实归口管理的责任，信访工作不只是主要领导、分管领导或者信访部门的工作，各相关领导和部门都有不可推卸的责任。处理解决信访问题，需要哪个部门答复，哪个部门必须按要求及时到场；需要哪个部门办理，哪个部门必须不折不扣地办好。特别是在一些重大信访问题的处理上，哪个部门不负责任、不主动配合出了事，都要严肃追究。
2、畅通群众信访渠道。
群众信访是社会矛盾的客观反映，是群众自身承受能力的外在表现。信访群众大多是遇到了自身无法克服的困难和问题，超越了自身的承受能力，他们只得求助于党和政府。群众信访无小事。从表象上看，群众信访反映的问题都是些琐碎、繁杂的小事，而对信访人来说，是大事、难事。这些事，事事连着家事、国事；事事系着人心、民心。办好群众的信访事，就能为党和政府赢得一片民心，为社会增添一份安宁。我们务必切实畅通信访渠道，及时妥善地解决信访中反映的问题，才能提升社会秩序的“稳定系数”。 要加强基层基础信访工作，加强信访系统上下之间，职能部门之间的联系，形成一方受理、多方联动的机制，确保群众信访反映的问题，能及时、就地、妥善得到处理。除却传统的书信等方式外，要积极探索新的符合社会进步发展的多种形式，应当充分运用现代化的通信网络等各类载体，建立起党和政府联系群众的快车道，让群众既可以运用传统的写信、走访形式向党和政府反映问题，又可以通过电话、电报、电子邮件、网上信访等现代通信方式，快捷地向党和政府提出意见、建议和要求。
3、用机制解决突出问题。
《决定》指出，“适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。健全社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”当前“越级访”、“重复访”、“群体访”增多，信访工作面临很大的压力，群众为此也付出了较高的信访成本。要积极探索有效的信访工作运行机制：一是建立领导下访、约访制度，变群众上访为领导主动下访，实现信访工作重心下移；二是完善矛盾纠纷排查调处制度，变被动为主动，实现信访工作关口前移。要层层建立矛盾纠纷排查制度，排查分析本单位可能出现的问题，及时、就地调处化解在矛盾纠纷的初发阶段；三是建立信访工作重点管理和考核制度，变压力为动力，实现信访工作长效管理。要将信访工作领导责任分解量化，纳入党政干部年度考核内容，激发各级领导抓信访、保稳定、促发展的积极性。
4、维护正常的信访秩序。
必须规范信访办理行为，维护正常的信访秩序，保护信访群众的合法权益。只有依法维护信访秩序，才能保护绝大多数信访人的合法权益。今年，市委政府先后制定出台了《关于市委、市政府机关接访处置工作办法》和《关于不稳定因素排查调处工作的办法（试行）》等文件，有效的规范了XX市镇乡、部门信访、维稳工作的办事程序，引导上访群众通过法定程序表达自己的利益诉求，通过合法手段维护自身权益。在下一步工作中，要进一步健全工作制度，规范信访受理、查办、结案、回告、归档工作，对群众署名的来信，责任单位要认真处理，并将办理情况回告信访人。依法分流和妥善解决涉法信访问题，对涉法信访案件，信访部门要加强与人大和司法部门的联系，积极引导群众按法定程序解决，司法部门要切实履行职责，严格依法办事，建立公检法司与信访部门联席会议制度，定期研究解决涉法信访问题。进一步加强普法宣传教育，规范群众的信访行为。首先对《信访条例》的宣传力度不能减，引导群众依法逐级有序信访，进一步规范和维护群众上访秩序；其次严格把握正常上访和非正常上访的政策界限，实事求是地分类处理，对未按《信访条例》要求的非正常上访，教育疏导在先，对极少数别有用心、以上访为幌子借机闹事、不听劝告和警告的违规违法人员依法处置，以儆效尤，消除一些信访人中存在的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理错觉。

5、切实降低信访工作成本。

信访成本不仅仅包括党政机关工作的财力、物力、人力消耗，更包含了信访群众的问题反映和解决成本，务必降低成本，提高效能，强化服务。一是要讲求时效，及时办理。对群众的初信初访凡有权直接作出处理决定的镇乡和部门，要多换位思考，多从群众的角度考虑问题，急群众之所急，想群众之所想，真心实意为群众解决实际困难和问题，宁可干部少休息，也不能让信访群众多跑路，更不能让信访群众跑冤枉路；二是要加强互动，及时沟通。承办单位不仅要及时向交办单位报结，更要及时与信访人沟通，办理时限、办事程序、办理结果、承办人员，及时与信访人沟通，确保信访人对信访件办理情况知情权，以利巩固信访办理成果，就地稳定信访人，减少重复信访和越级信访；三是要讲求质量，注意策略。善于举一反三，不能就信访办信访，对带普遍性的、倾向性的问题，要通过办一件信访，解决一片类似问题。如反映当前农村土地征用中的问题、城市拆迁中的问题。深入群众，掌握第一手材料，必要时，将听证机制、政务公开机制等全面与信访办理工作紧密结合；四是对症下药，标本兼治。近年来XX市信访总量上升与经济发展加快、重点工程建设较多有密切关系，由此引发的信访问题又与各种利益的驱动和基层组织的基础建设紧密相联，所以要找准问题的症结所在，对症下药，才能有效化解矛盾。
6、督查督办重点难点问题。
信访问题需要协调、催办、督查，要立足新形势，抓住新特点，创新工作思路，改进工作方法，提高工作效率。抓好信访工作，领导干部是关键，应持之以恒地坚持和落实领导包案责任制。对无理缠访户，信访老户，集体访，历史遗留信访问题等重点信访案件，特别是到省集体上访和进京上访案件，一律按属地管理原则由党政领导包案，通过定领导、定责任、定措施、定时间，切实把信访工作作为关系全局的大事放在心上，抓在手上，限期解决。加大重点难点问题有效解决的督查督办力度，严格进行责任追究，对行政机关违反信访行政条例规定办理信访事项的，对信访问题推诿不办、弄虚作假、失职渎职造成严重后果的，对因工作失职、激化矛盾，造成群众越级上访、重复上访、集体上访或不良影响的，要及时通报，依法严肃处理，严肃追究有关部门和领导的责任。督查督办部门对交办的重要信访件和重大疑难信访件，要实行跟踪督办，一抓到底，直至该解决的问题解决到位；对超越职责范围的疑难问题和涉及多部门的疑难问题，党委政府指定一个责任部门牵头协调，其它部门配合，限时解决，对因顶拖不办、弄虚作假造成延期报结和越级信访等后果的，要追究有关领导及责任人的责任。同时，把信访工作纳入目标管理考核和评选先进的重要参考指标，对信访工作不力的要取消评先资格。
7、提高工作人员素质。
在2007年3月北京进行的第六次全国信访工作会议上，温家宝同志对如何做好信访工作就曾经语重心长地提出四点要求：热情，依法，负责，奉献。十七大已经把树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的目标写入了党章，所有从事信访工作的同志都要围绕这个宏伟目标，提高素质，增强能力。要善于化解矛盾，善于把消极因素变为积极因素，善于团结一切可以团结的力量，调动各方面的积极性。首先对人民群众有深厚的感情，对来信、来访的群众满腔热情，积极解决。二是积极引导群众合理的诉求通过法律的渠道来解决，就是对人民群众负责，对党和政府负责。三是必须要有无私奉献的精神，做到不辞辛苦、任劳任怨、鞠躬尽瘁，让人民群众满意，让党和政府放心。四是掌握方法妥善化解，对该解决也有条件解决的问题，要尽快处理落实到位，问题不解决不撒手。五是思想疏导工作到位，对要求合理但解决条件暂不具备的问题，要耐心细致地做好群众就地稳定的思想疏导工作，并积极向上级领导和有关部门反映，争取问题早解决；对要求过高无法解决的问题，既要动之以情，晓之以理，耐心细致地做好信访人疏导工作，又要明确态度，把话讲死，不要留有余地，以促使信访人息信止访。
信访工作是我们党和国家各项工作中的一个重要环节，它代表党和政府直接做群众工作，为群众排忧解难，为社会化解矛盾，促进社会和谐发展。作为人民的公仆，要努力提高工作水平，了解群众的呼声、意见和要求，帮助群众解决实际问题，使信访工作真正成为维护人民群众根本利益的工作，真正成为人民群众满意的工作。

2007年10月