对安徽省农村综合改革问题的调查与思考
新闻作者：杜志雄 檀学文　 新闻来源：中国改革论坛　日期：2007-6-18 8:45:12

　　安徽省继率先开展农村家庭联产承包责任制、农村税费改革后，继续开农村综合改革先河。该省自2000年开展实施农村税费改革后，于2001年即开始实施乡镇机构改革，2005年实施三项改革为重点的农村综合改革试点。到2006年10月为止，安徽省已经在18个县(市、区)开展农村综合改革试点。本文对到2006年10月份为止安徽省的改革试点情况包括主要做法、成效以及面临的问题进行初步回顾和分析。  
　　一、安徽省农村综合改革的基本情况和主要经验  
　　1.安徽农村综合改革试点的基本情况。2005年6月，安徽省委、省政府出台《关于开展农村综合改革试点、建立农村基层工作新机制的意见》，决定全省农村税费改革进入新阶段，改革的重点转向以深化三项改革为主要内容的农村综合改革。改革的主要内容可归纳为“一个转变、三个建立、一个改进”，即转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系以及改进农村工作考核评价办法。改革主要涉及五个方面。第一，适当调整了乡镇区划和村级规模，在税费改革已经减少乡镇和行政村基础上，进一步减少乡镇和行政村的数量。试点县的乡镇数量从363个减少到265个；行政村数量由6153个减少到4685个。第二，精简并调整乡（镇）党政机关内设机构，将原有的乡（镇）机构统一调整为3~4个办公室。截至目前，试点县乡镇的党政内设机构由改革前的1475个减少到905个，乡镇行政编制精简2137个。第三，积极尝试推进乡镇领导体制改革，党政正职实行“一肩挑”、党政领导班子成员交叉任职，大量精简了乡镇领导职数，改革后的乡镇领导职数一般为7~9名。试点县共减少乡镇领导职数2138名，减幅达48.1%；已有49.4%的乡镇实行了党政正职“一肩挑”，其他乡镇也正在陆续实施中。第四，尝试推进乡镇事业单位改革，改革后乡镇一般设置3~4个事业单位，数量从改革前的2601个减少到1251个。第五，广泛推行乡村为民服务全程代理制，即在乡镇设置为民服务中心、在村设立代理点，为农民提供“一站式”服务。改革在建立“能上能下”的“选官”机制、“竞争择优”的用人机制，建立为民服务中心，减少乡镇的行政和事业人员编制、分流富余人员等方面取得明显进展。  
　　2.安徽农村综合改革试点的经验。第一，改革指导思想和目标明确。始终把调整政府职能、为农民提供高效、低成本服务的目标摆在第一位。这次综合改革的直接动因是，税费改革以后，基层政府已从大量的“催粮、催钱”等事务性工作中解脱出来，工作重心和职能具备了向提供公共服务转变的条件。省、市、县三级政府出台的有关文件中，均要求通过体制的变革和机制的创新达到增强服务“三农”的能力的目标。改革措施也基本体现这个指导思想。乡镇领导体制改革中提倡党政正职“一肩挑”和党政领导班子成员交叉任职后，同一项工作就只有一位分管领导负责，解决了以前党、政主管领导分别负责却又分工不明确、决策周期长、相互推诿、效率低下的弊端。各试点县政府根据政事分开和公益性与经营性分开的原则，对乡镇政府的内设机构和事业单位进行了精简和调整，通过设置社会事务办公室突出了政府社会服务的职能；通过将事业单位承担的管理职能、公益服务职能和经营性功能的剥离，将原“七站八所”整合为若干服务中心以承担公益性服务职能。乡镇一级通过新建乡镇便民服务大厅（中心）和相应的村级代办点为农民办理各项事务提供免费、“一站式”服务，大大提高了为民服务的效率、节约了办事成本。  
　　第二，改革的具体模式多种多样，容许试点单位根据实际情况选定改革模式和进程，允许尝试和创新。如休宁县在全县设置8个农技中心站，并在每个乡镇设置为民服务中心；铜陵县撤销站所后，将必需的服务人员充实到三个办公室中，不再专门设置服务中心；宁国市和舒城县在每个乡镇分别设置经济技（农业）术服务中心和社会事务服务中心以执行原来的职能；南陵县则直接撤销所有“七站八所”，将其人员和事务全部推向市场，不再设置服务中心。  
　　第三，积极探索为民服务机制的创新。首先，在乡（镇）事业单位改革后，将市场机制和竞争机制初步引入政府公共服务，积极探索公共服务从“花钱养人”向“花钱养事，以事养人”的新机制转变。改制后的为民服务中心不再是政府的一部分，而是成为政府服务的采购对象，和政府签订采购服务的合同，完成目标后才能得到全部的合同款项。目前，各地实施较多的是重大动物疫病的强制免疫服务。一些地方还在尝试其他公益事业和服务政府采购的做法，如休宁县是一个茶叶大县，考虑下一步对茶叶病虫害防治也实施政府采购的办法。其次，在网络建设方面，各地正在建立县、乡镇、村三级主体构成的“执法上收、服务延伸、网络健全、机制优化”的为农服务新体系。有些地方还配合事业单位改革，选派优秀年轻干部直接到村任支部书记、农技服务员、综治信息员等，实现了为农服务重心的下移。  
　　二、安徽省农村综合改革面临的问题和思考  
　　1.深化农村综合改革面临的问题。安徽省农村综合改革试点成效初步表现在，农村公共服务资源得到整合，乡（镇）政府职能开始向服务型转变，基层干部的工作积极性得到增强，试点地区的农民群众也从服务方式创新中初步尝到了实惠。然而，鉴于改革的复杂性，在到目前为止的改革进程中也暴露出一些问题，需要在深化改革和扩大试点时给以充分重视。  
　　第一，目前的改革试点主要是来自上级政府的推动，来自基层的动力不足。各地改革试点的进度不尽相同，有的地方比较滞后，有些地方还是有为改革而改革的现象，改革的初衷难以实现，一定程度上存在偏离改革目标的倾向。  
　　第二，综合改革的配套机制和后续保障措施尚不够完善，如何继续推进和巩固具有不确定性。如“花钱买服务”的做法虽然是一个有益的尝试，但由于购买对象还比较单一、缺乏竞争压力；况且他们还是要从财政领取基本工资，因此这种改革只能是临时的措施。另一方面，乡镇机构的编制和岗位确定后，富余人员原则上都将合理地分流。通过竞争上岗的行政和事业人员将面临年度考核和两年或三年一次的竞岗。届时考核不合格者和竞岗不胜任者如何处置又将成为新的问题，如果只是单纯的内部调换岗位并没有太大的实质意义。况且，乡镇行政编制属于国家公务员，受公务员法约束，法律规定的进入和退出机制也会对综合改革的原则构成挑战。  
　　第三，乡镇综合改革根本目标是提高乡镇政府为农民服务的效率和质量以及为社会主义新农村建设提供体制和制度保障，但究竟怎样才能真正提高还有待深入探讨。对于农民来说，目前改革的效果主要体现在为民服务全程代理制上，其他效果短期内还难以体现。乡镇领导体制改革和事业单位改革模式能否更好地为农民提供公共服务和适用农业技术还有待于观察。  
　　第四，综合改革主要还停留在在乡镇层面，县及县以上机构基本没有变化。基于我国政府机构自上而下的科层结构，仅有乡镇级机构改革，下改上不改，在上级政府部门均强调本部门重要性、要求设立相应机构的压力下，乡镇机构改革还存在体制复归和反弹的可能。另一方面，上级政府和部门对乡镇的考核机制也无根本变化，还是以考核经济发展指标为主。乡镇仍然存在谋求经济增长的内在动力，这种潜在的职能定位自然会影响综合改革的成效。  
　　2.深化农村综合改革、切实增强为农民服务能力。第一，应积极稳妥地把乡镇机构和领导体制改革影响深入。我国社会经济的发展已经进入以工补农、以城带乡的城乡协调发展阶段。农村综合改革符合“三个代表”重要思想以及建设社会主义新农村和构建和谐社会的需要，虽然面临着一些难题，但深化改革和制度创新势在必行，乡镇机构和领导体制改革绝对不能退缩和反复。同时，新农村建设是一项长期的规划目标，农村综合改革也是长期的任务。对此既要有充分的思想准备，也要进行战略性的规划和设计。需制定阶段性改革目标，稳步推进。
　　第二，综合改革的目标应是提高为农民服务的效率和质量，为建设社会主义新农村服务。从这个定位出发，乡镇一级所应履行的政府职能仍是非常重要的。但它究竟应该如何定位，县与乡镇之间究竟应如何进行管理和服务职能的合理分工，目前还缺乏明确、统一的认识。我们了解到，目前存在两种主要观点，一种观点认为要在现有改革基础上强化乡镇政府的服务和社会事务管理职能，应充实乡镇政府；另一种观点认为在很多地区，乡镇政府的行政职能已经没有必要，可以把乡镇改为县级政府的派出机构以履行其服务职能，从而进一步简化乡镇政府。我们认为这两种模式并非相互排斥的关系，它们可能分别适用于不同的发展水平和社会经济条件，改革要因地制宜，不可搞一刀切。同时，也应借鉴古今中外的经验和做法，开展深入的研究，为地方提供具有可操作性的建议。  
　　第三，从长期看，农村综合改革必须上下联动，整体推进。但目前还是要以乡镇层面改革为主，可以尝试县、乡联动改革。农村综合改革在推进过程中，已经触及到国家层面的发展战略、二次分配、投资体制、人事制度、评价标准和部门利益等重大问题。由于农村综合改革是国家行政体制整体改革的一部分，只有国家整体改革的推进才能真正保证农村综合改革目标的实现。然而国家层面的改革难度更大，进程更长，不可能一步到位。在这种情况下，乡镇改革应着眼于自身内部机制的改善，在联动改革方面可以在有条件的地方，尝试进行县级机构改革，通过改革确立县乡两级治理新架构和合理的责权分工。  
　　第四，在实施农村综合改革、政府逐步从市场和经济领域退出之后，应高度重视发挥农业合作组织及其他市场中介机构的桥梁作用，将合作组织真正培育成农村治理结构的有机组成部分。政府和各类农业合作组织都可以为农民提供服务，其中后者是农民的自我服务组织。虽然，政府应当承担提供公共物品和公共服务的主要责任，但这并不意味着政府需要事必躬亲。政府的能力是有限的，必须有所为有所不为，可以花钱养事，花钱买服务。当前改革中尝试的“花钱买服务”还只是针对从事业单位改制过来的那些准公共机构，具有局限性。实际上，农业合作组织作为农民的自我组织、自我服务的机构，最了解农民的需要和市场的变化，最具备为农民提供优质服务的激励机制。政府可以释出一定的公共资源，将自己需要干但干不了，或是干得了但成本高的事委托给合作组织和龙头企业，通过这些市场中介组织的作用实现政府的目标。  

深化农村综合改革面临的问题。  
　　第一，目前的改革试点主要是来自上级政府的推动，来自基层的动力不足。
　　第二，综合改革的配套机制和后续保障措施尚不够完善，如何继续推进和巩固具有不确定性。  
　　第三，乡镇综合改革根本目标是提高乡镇政府为农民服务的效率和质量以及为社会主义新农村建设提供体制和制度保障，但究竟怎样才能真正提高还有待深入探讨。  
　　第四，综合改革主要还停留在在乡镇层面，县及县以上机构基本没有变化。

改革的内容很丰富,形式也很热闹.但效果究竟如何?
原来五个人能干的事,现在一两个人真能干好吗?据我调查了解,现在很多乡镇陷于了无所事事的境地,因为无论干什么都人手不足,不如索性拼着玩.而且原来很多乡镇都是年轻人干事的,现在年轻人一分配来不要一年就提拔了,结果乡镇除了不直接干事的领导外,剩下的都是被称作"不思进取"的中老年干部,一旦有工作任务下来,所有人都头疼.