乡镇政府是国家最基层的政权组织，是国家行使政权职能和落实政策法规的执行者，既担负着组织、宣传、教育、引导农民和保护农民利益的任务，又担负着诸如维护社会政治稳定，发展科教文卫等社会事业以及公粮和税费征收等重任，是党和国家联系广大农民的桥梁和纽带。可以说乡镇一级是国家执政的基础，运转必须正常。乡镇能否正常运转的关键是乡镇财政的正常运转。 但是近年来，由于种种原因，部分乡镇的财政运转出现了问题，尢其是经济欠发达地区，乡镇财政运转十分困难，严重影响了基层政权职能的发挥，如果任这种状态发展下去，后果将不堪设想。当前，中央和国家正在采取措施制定了许多政策，力求从宏观上改变乡镇财政运转不良的现状，这是十分及时和正确的。本文仅从微观角度分析和探讨一下改善乡镇财政运转状况的出路。 （一）乡镇财政运转不良主要表现在正常的经费不能保证，人员工资发放不及时、不足额，外债包袱沉重。造成这种现象的原因是多方面的： 一是收入来源有限，支出数额较大。乡镇受地理位置、人口数量、消费水平的限制，一般以农业为主，私营经济和二、三产业规模较小，即使有个别企业，也因经营管理不善，濒临倒闭，因此，财政收入的主要来源在农业税、农业特产税及来自农民的统筹费，收入总量较小，并且有时还不能足额收取。而与此同时，人员工资、各种事业费如计划生育、教育卫生、民政优抚、社会治安综合治理等各项开支都是刚性支出，农田水利建设、道路修建、维护等也需要大量资金，因此，造成收支差额较大，支出远远大于收入。以某乡为例：年财政收入265万元，统筹费94.6万元，共计359.6万元，实际支出544.5万元(包括工资支出和各种社会事业支出)，收支相比资金缺口184.9万元，上级财政补贴80万元，实缺资金104.9万元。 二是体制不顺，自我调节能力差。目前，我国财政体制采取的是分税制，各级财政名为独立核算，实际则是财力逐级向上集中，而事权则向下转移，形成乡镇缺钱而事不断增多的现象，开支也随之不断扩大。财力向国家、省、市各级集中，保证了重点项目和重要建设需要，增强了调控能力，但也有负面影响，就是乡镇财政无富裕资金，自我调节收支平衡的能力丧失。乡镇面对收支严重不抵的现状，只能靠借贷补窟隆，或靠拖欠工资来硬熬，前者无异于饮鸠止渴，窟隆越来越大，债务越背越重；后者严重挫伤干部职工的积极性，各项工作任务难完成，恶性循环。 三是社会事业担子重，独力难支。乡镇作为一级政府，发展教育、卫生、文化、抚恤等社会事业的任务很重。如教育，事关国家、民族的前途和命运，事关可持续发展大局，必须搞好，但是教育的投入是长期的巨大的。目前，农村义务教育主要靠乡镇政府和农民投资的办法值得商榷。农民一方面要担负自己子女的各种花费，另一方面还要承担乡村办学统筹费用，在目前农民纯收入年均二至三千元的情况下，是非常重的负担，而乡镇财政根本没有余力投入。此外，卫生医疗、计划生育、对烈军荣残人员的抚恤以及有线电视安装等也靠农民统筹或集资。仍以某乡为例：教职工308人，占乡财政供养人员的67.1%，年工资支出302.58万元，校舍修建维护及办公经费30.6万元（不含校舍改造尾欠20万元），一年共支出333.18万元，占全乡收入的92.65%，占总支出的61.19％，计生、医疗卫生、优抚等支出59.19万元，占总支出的87％。 四是财政供养人员偏多。目前，一般乡镇工作人员约在四至七百人左右。尽管由于财政状况不佳，许多增资政策难以兑现，乡镇人员比上级机关同级同类人员工资和福利待遇低许多，但对于乡镇财政来说，仍是比较大的压力。某乡是个小乡镇，农村人口1.97万人，但财政供养人口仍达459人（不包括民政优抚对象人数），占农民的2.34％，年工资支出457.3万元，人均月工资830元，其中离退休68人，平均月工资946元。 五是农村经济结构不合理，农民增收缓慢。农民世代依附土地，依恋土地，多数习惯于传统的粮棉种植模式，对发展商品经济既无愿望，又少资金，对调整种植结构也认识不足，更缺少种植养殖的新技术，因此，受市场冲击较大，收入较低且不稳定，现在能解决温饱，甚至达到小康，却因农业效益太低增收困难，不能迅速富裕，这也使兴办公益事业失去了物质基础，像修建村级公路，安装自来水等改善生产生活条件的公益事业只能靠乡镇政府投入，这就更使原本困难的乡镇财政更加捉襟见肘。 （二）针对乡镇财政运转的现实及原因，要尽快改变现状，出路何在？这是各级党组织和政府非常关注、反复探讨的问题，也是基层干部急切盼望解决的课题。个人认为出路仍在增收减支，即在于大力发展农村经济，农民富裕了，乡镇财政增收才可能。同时，减轻乡镇财政供养负担，减少不合理支出，这样才能促进乡镇财政良性运转。具体措施有以下几点： 1、扎扎实实搞好农村税费改革和配套改革。实行农村费改税，将农民应承担的费用以税的形式明确下来，既能减轻农民的负担，又可保证足额收取，以便乡镇能腾出更多的精力引导、服务农民搞好结构调整，发展效益高的畜牧、水产养殖等产业，使广大农民尽快富裕起来。对于税改后乡镇财政收入减少的问题，从精简机构入手，大力减少行政管理人员，将事业单位人员分流引向社会，从事服务业和兴办企业，切实把财政供养人员压到最低限度，减少财政开支。 2、改变社会事业投资模式，由政府包办转向以社会兴办为主。对于投资巨大的基础教、农村医疗卫生、社会抚恤、文化等社会事业，应彻底改变政府投资为主的体制，引入市场经济模式，广泛地实行股份制、承包制，吸收社会资金投入，增强其自身发展完善的能力。如教育，要充分利用现有办学设施，在保证统一招生、统一教材、统一考试的前提下，吸引社会资金注入，兴办股份学校或者办成民办学校。乡镇卫生院可以实行股份制或民办制，由县级卫生管理机构定期检查审核，下达指令性指标，保证服务质量即可。健全社会保障制度，鼓励个人兴办养老院等社会福利性机构，满足社会需要。通过上述种种办法，从实际上减少乡镇财政负担。 3、政策扶持，鼓励企业和社会资金投入农业开发。建国以来，我国一直实行农业支持工业的政策，现在，工业经济已形成了一定的规模，应该反哺农业，因此，应该制定相应的政策，引导鼓励企业以及民间和外商投资农业开发，兴建能够提高农业效益的“龙头”企业，形成一体化经营模式。在保证农民基本的土地需求的前提下，允许土地流转，将多余的土地从农民手中租赁集中起来进行综合开发，种植高效益农作物或速生经济林，形成规模效益。这样既提高农民收入，又可为农民起到示范带动作用，还能为乡镇提供大量税收。 4、加快小城镇建设，形成经济中心。以乡镇驻地开发建设为载体，吸收农村富裕资金和劳动力从事商品经营和服务娱乐业，重点发展农产品运销。要放宽政策，允许农民集资或入股从事粮食、棉花收购、运销，并逐步向农产品深加工发展，从而丰富农村经济结构，培植新税源，增加乡镇财政收入，真正使乡镇驻地形成经济文化中心，成为本地经济的龙头，为乡镇财政良性运转“增氧”。 5、下放权限，挖掘农用车辆的潜力。目前，农业生产条件有了很大的改善，据调查，80％的农户拥有自己的拖拉机、农用运输车。这部分农机除农忙时节耕地运肥外，由于受公路交通及农机部门规定的限制，一年中有近1／2的时间闲置，农闲从事经营性运输的几乎没有，造了资源的极大浪费。因此，建议有关部门将管理权限下放到乡镇，由乡镇农机部门发证管理，让这些车辆从事短途运输性营业，以增加农民收入，同时也为乡镇财政提供一定的收入。 6、优化种植结构，发展特色农业。传统的粮棉种植模式是土地产出效益较低的主要原因，因此，今后应改变这种模式，大力发展桑蚕、林果和饲草种植，带动畜牧业尤其是牛羊育肥和奶牛业发展，形成特色产业，从而增加特产税源。如在鲁北平原，应充分发挥土地资源丰富的优势，在人均3亩耕地的情况下，可以一亩种粮，保证人畜食用；一亩种棉，保证基本经济收入；另外一亩种植牧草，发展养牛、养羊或植桑养蚕，或种植冬枣等特色果品，或建食用菌大棚。这样，在保证粮棉产量的前提下，提高土地的产出率，从而达到农民和乡镇双增收的目的。 7、严格财务管理，减少非生产性开支。乡镇应实行各口财务统管，定期审计制度，严格控制招待费等非生产性支出，将开支压到最低限度。上级各机关应体谅乡镇的困难，少出台指令性开支项目，如减少报刊的征订数量和减少各种培训考察次数，以帮助乡镇减少支出，使乡镇能够集中财力保发展，保证正常运行。 山东省滨州市滨城区单寺乡李江波
