是税？是租？还是约？ －－农村税费的征收应该立法 张晓冰 当前我国农村税费的改革已经提到了中央的议事日程，地方政府也都在制定办法开展试点。但从各地试点操作的情况和理论界对“农村税费”的解释来看，我们仍然还没有弄清楚“农村税费”究竞是一种什么性质的东西。 农村税费，即所谓“农民负担”，是指国家在农村征收的农业税、农业特产税等涉农税、乡镇人民政府及村级经济组织收取的统筹费和提留款、以及用于社区内公共物品建设的有关集资和摊派等等。 统筹费称为“五项统筹”：指民办教育、计划生育、民兵训练、交通建勤、民政优怃，由乡镇人民政府收取。村提留又称“三项提留”，指公积金、公益金和管理费，由村提取。另外，乡村社区内用于当年生产中的费用称作“共同生产费”，分别由乡、村收取。防汛抗灾、水利建议和植树造林等需要人力完成的称为“义务工”和“积累工”，由各级政府组织完成。但由于当前农民外出打工过多，不能做到平衡出劳，而且在出劳完成水利工程盘缠费用过高的情况下，一些地方则采取收钱的形式，出卖土方完成工程任务，即所谓“以资代劳”，这分别由县、乡、村收取。 上述税费的征收，一般是在当年以县为单位按照“定项限额”的原则下达任务，并采取与农民签定“农业经济合同”的形式，由村一级以农户为单位将负担任务填到“农民负担卡”上，发到农户，即所谓“农民负担一年早知道”，在夏粮、秋粮登场时进行征收，并要求各级做到一卡管全年，下半年不得在卡外增项加码多摊多收。“农村税费”到最底层的征收单位是村。村在征收过程中，一般是把分项别类的税费合并摊到农户。耕地多的地方可能接田均摊，耕地少的地方可能按人均摊，有的地方则根据人地比例或负担习惯分摊，总之是做到公平合理，大家满意，即使少数人不满意，也无法拿出更加妥当的办法。 就是这么一份“合同”一张“卡”，包括县、乡、村各级的费用，每年都要按此完成。在这“完成”的过程中，不知要演绎出多少基层干部在征收税费过程中的艰难困苦和农民群众无法完成或抗拒完成的酸甜苦辣。但是，有谁问过，这“农村税费”征收的主体是否合法？是否有规定的征收程序？对拒交农民怎样处罚？对费用征收缺口由谁弥补？等等，到目前为止笔者尚未看到具体的规定。 “农村税费”是税吗？ 这里面的确有“农业税”、“农业特产税”、“牲猪屠宰税”等。法律规定收“税”的主体是税务部门。而包括“税”在内的“农村税费”在当前是由乡镇人民政府和村级组织征收。在这里，征税主体不合法律规定，但对于农村税费征收不到位时，上级却要找乡镇政府结帐而不是找税务部门。 另外，税费征收的额度问题，也是值得推敲的。农业税及农业特产税的税率是根据产量或收入的多少确定的，而在实际操作中，则是以过去纳税的田亩面积为基数和依据下达任务，而县级在税率的调整上，是按国家规定的粮食价格（过去为统购价、定购价，现在为保护价）的涨落调整，殊不知能够按定购价或保护价销售的粮食只占农区农民粮食的一小部分，而市场粮价在90年代以来波动幅度过大，特别是96年以来降幅更大，而农业税等有关税费不仅未降低，在最近7-8年反而还成倍增加。 另外，“费”的标准的确定，县级却不是按收入比例，而是按“人头”或“户”下达任务，更具刚性。所以现行“农村税费”中税“税”的性质己经消失。 “农村税费”是租吗？ 许多地方将税费合并，以耕地为纳税对象按田分摊，向种田农户收取税费，这的确具有土地租金的性质。如果对农民说：你种国家的田，就要出租金，也未尝不可。问题是我们对农民从来都是说的税费而不是租金。同时租金是由土地所有权者向土地经营者收取的，国家只能依照税率向所有权者收税。现在农村土地的所有权者－－村民委员会是在帮助县、乡代征代收税费，同时他们也收取本社区内的“费”。所以，农村税费又不是租。今后国家可以根据这一思路进行改革：农村土地所有权者－－村民委员会只向土地承包者农户收取土地租金，国家只对村纳税。 “农村税费”是“约”吗？ 当前我们从农民手中收取的税费，其依据是乡镇人民政府与农户签定的所谓《农经合同》，湖北省农村合作经济管理部门还向农户收取了签定“合同”的“鉴证费”。但实际上，它并不具备合同的性质。最起码的一点是合同双方是平等的，双方都有责任和义务。现在的《农经合同》，对于农民一方来说，是不平等的，与其说是在履行合同，不如说是在完成任务。所以，农村税费也不是合约。 “农村税费”中的“税”一块，为什么税务部门不收而要交给乡镇政府收，很简单的原因是税务部门收不起来。“费”一块，根据《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，由乡镇人民政府和村集体经济组织收取。既然这两块都由乡、村基层收的，那么就应该制定征收的程序。现在乡、村基层干部在征收过程中因无程序依照，动辄犯“规”，成为被告。从中央到地方，红头文件成堆，三令五申，但所强调的都是不准用什么手段和形式收取税费，而允许用什么办法收取却十分含糊，而只说“依法收取”，但依什么法，却没有说，实际上没有这样的法。 最近全国通报的19起农民负担恶性案件中，的确有一部分是乡、村干部作风粗暴所致，但大部分是因为没有征收程序而造成。因为在征收税费的过程中不可能没有难点，没有“钉子”户，不可能不用实物抵押，不可能不开会动员宣传。我国《税收征收管理法》中对征税的程序规定得具体，但却不针对“农村税费”。目前农村税费的征收仍然沿袭着人民公社时期的那套办法。那时是三级所有，队为基础，队长一句话，可以解决任何问题。农村改革以后，经营单位已由生产队变成了农户，纳税的对象不同了，而我们的征税办法仍然没有改革。农村改革20多年，涉农税费征收办法没有改革，这从另外一个方面说明了各级政府特别是财政税务部门计划经济思想的根深蒂固。 “农村税费”既然是一种不是税，不是租，也不是合约的“混合物”，那么，在当前农村税费改革的过程中，就要根据税费的特点，制定《农村税费征收管理法》或《条例》之类的法律法规，对税费征收的主体、征收的程序、财产抵押办法、税费征收的额度、处罚办法等等，都进行具体的可操作性规定。这样既可以遏制一切面向农民的乱收费、乱集资、乱摊派，从根本上解决农民负担过重的问题，同时也使农村税费征收管理规范化，把农村基层干部从沉重的收款锁链中解脱出来。 （作者系湖北省监利县红城乡党委书记） [glow=255,red,2] [/glow]
