潇湘晨报:湖北试水“省管县”

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★大冶东风路资料图片 　　■本报特派记者　张志强 　　“‘儿子’长大就闹着分家。”这是湖北黄石市（地级市）发展计划委员会办公室主任邓伟对“省管县”的一个酸涩的比方。 　　２００３年６月，根据改革者的设计，２３９项本属于地市级政府及职能部门的审批权限被直接下放给２０个经济强县（市），２０个“省管县”的官员，在参加省里会议时，和自己原来的上级“坐在了同一个位置上”。 　　这就是被外界称为“强县扩权”的改革。 　　本月１１日，湖北省委、省政府作出一项重大决策，改革现行省管市、市管县（市）的财政体制，在全省５２个县（市）推行省管县（市）财政管理体制，在原来的基础上增加了３２个县（市）。 　　“强县扩权”渐入佳境，向全省铺展。 　　省县直辖已成中国区划改革既定方向，一些省份开始通过下放审批权来推动市县脱钩，但“省管县”试点和“市管县”成规之间难免有一场博弈。 　　湖北一些地级市的忧虑是：感觉“权力被架空”。 　　改革如果延伸下去，长期实行的‘市管县’体制将面临解体。”在接受记者采访时，湖北的地方官员普遍认为，扩权背后蕴涵着行政区划改革先声的深意。 　　试推省管县（市）财政体制 　　５月１１日，湖北省委、省政府作出一项重大决策，改革现行省管市、市管县（市）的财政体制，在全省５２个县（市）推行省管县（市）财政管理体制。 　　两天后，这则消息变成正式红头文件下发到了各市（州）、县（市）及其机关单位。“先是管理审批权限下放由他们自己作主，现在连财政也要与市里脱钩，看来这‘儿子’（指下级县）长大势必就要‘分家’了。”黄石市（地级市）发展计划委员会办公室主任邓伟手里攥着文件，话说得有些酸涩，“以前大冶的同志有事没事就喜欢往我们这跑，搞审批、要项目，现在我都快一年没见着他们人影了。” 　　邓所说的大冶市是黄石下属的一个县级市。在湖北，被上级市以“分家儿子”看待的县（市）也并非大冶一家——从２００３年６月开始，汉川、宜都等１９个县（市）与大冶一道，获得了省委下放的本属于地市一级政府的２３９项审批权限。 　　因这２０个县（市）的各项经济指标在湖北排名靠前，这次获权被外界称为“强县扩权”。 　　在经济管理权限上，“扩权”县（市）已然和地级市平起平坐。 　　层层审批使县域经济“空心化” 　　从县到市到省的层层审批，“心急”的老板们备受煎熬。 　　两年前，大冶市一家发展势头良好的纸业有限公司，与投资商达成合作意向准备融资扩建，方案都做好了，但随之而来的厂房建设用地层层审批让纸厂“头都大了”。 　　经过多次催促和漫长的等待，３个月后终于在黄石市将所有批复弄齐，但耽误的时间却已无法挽回：合作伙伴被竞争对手挖了“墙角”，携资金去了外地。 　　“政府一级级掌勺，企业一级级跑堂，很多环节根本毫无实质意义。”每每谈及此事，纸业公司董事长贺某总是一脸无奈：大冶只能批占地２公顷以下的建设用地项目，２至５公顷的建设用地项目需报黄石市审批。“早知如此，我真该像其他企业主一样把建设项目分期拆小，再分几次到县里报批。”贺某说，尽管他知道这是县里许多不规范审批产生的根源。 　　大冶市发展计划局副局长余正鸣认为，当前行政制度安排正在导致县域经济空心化。“这种空心化不仅表现在发展环境欠佳，更重要的是县级对经济的调控能力严重不足。” 　　由于县级财政对市（州）资金调度能力的不足，使得上级对县的财政返还和转移支付无法按进度拨付，许多钱看得到、用不成，有的项目上级来验收时资金还没有到账。湖北省经委县域经济处干部储成宝下去调研时，县里面便经常向他诉苦：“每年１２月底到位资金仅为全年可用财力的一半，县级财政的调控、保证职能基本落空。” 　　扩权县（市）良性成长 　　在湖北，如果把县域经济比喻为“一只正在发酵的馒头”，那么行政体制则是束缚其膨胀的“蒸笼”。 　　事实上，湖北省高层也看到了这一点。２００３年３月，湖北省委书记俞正声率团赴浙考察县域经济发展经验。 　　“县域经济强县强市的示范和拉动作用，成就了浙江这几年的快速发展，而发展县域经济根本之道在于还权于县（市）。”面对记者，湖北省政府一位去浙江考察过的专家说。 　　考察团返回湖北后，省委办公厅的“３５号文件”随即出台。“扩权”涉及２０多个政府部门，包括计划、商务、国土、交通、建设、税务等，几乎涵盖了经济管理权限的所有领域。“扩权”事项多达２３９项。 　　仅半年时间，多数扩权县市便进入了良性成长轨道。 　　截至２００３年底，大冶实际利用市外资金１０．９亿元，同比增长１１８％。２００４年一季度全市完成财政收入１４４２４万元，同比增长４０％。 　　而湖北省经济委员会提供的统计数据则显示，２０个县（市）２００３年实现国内生产总值１１３１．３８亿元，同比增长１０．０４％；完成固定投资２６１．６亿元，增长１３．７８％；完成地方财政收入３７．２１亿元，增长８．７８％；主要经济指标稳步增长，许多指标超过全省平均水平，并涌现出一批不同发展类型的县市。 　　试点与成规的博弈 　　扩权后，湖北全省相当于增加了２０个经济意义上的“省管县”。这种通过下放审批权来推动市县脱钩的试点，与“市管县”成规之间难免有一场博弈。 　　５月１３日，黄石市市委宣传部新闻科副科长周军听了半天没弄明白记者的来意，直至记者将“强县扩权”几个字在纸上写下来。“我们暂时还没作过这方面的宣传。” 　　而在黄石市发展计划委员会、统计局、教育局、财政局、外经贸委等部门采访，记者得到的答案千篇一律，“全部按文件精神将审批权下放了，甚至有些是之前就已经下放了。” 　　实际情况怎样？ 　　４月１日，大冶市政府在递交给省委省政府的《关于落实省扩权政策的情况汇报》中称，在２３９项“扩权”事项中，落实较好的１０６项，有７２项未能落实，有４９项尚未启动或没实际意义，另有１１项操作性不强。 　　在报告中，大冶市政府认为扩权遭遇“肠梗阻”现象，具体包括三个方面： 　　一是省对口部门还没有制订出具体的落实方案。如外经贸、药监等部门，至今没有下文，也没有明确实施方案，县级部门无法操作； 　　二是省相关部门还没有按扩权政策执行。如市经贸部门向省相关部门申报限额技改项目时，省厅仍要求转黄石市逐级报批； 　　三是涉及教育系统的关于高中学校设立和撤并等事项，黄石市教育部门至今尚未放权。 　　每一项权利都代表着部门的一项利益，顺利下放并非易事。储成宝认为，还有一种心理因素也很微妙，因为放权之后下级县的地位陡然上升，“参加省里的会议时，原来的下级和自己（指市部门领导）坐在同一个位置上”。 　　黄石市外经贸委一位官员则表示，抛开利益关系不谈，有时确实是考虑县市的把握能力，“审批权放下去了，下面会不会违背政策法规乱搞？” 　　“不放权事小，另一种信号对扩权县来说更危险。”余正鸣说，他正越来越感觉到黄石想把大冶“吃掉”。 　　黄石城区与大冶仅隔了座黄荆山，大冶在山南边。２００３年５月，黄石市作了一个“山南工业区”的规划，边界直划定至大冶湖边，“如按这个规划方案，整个大冶城区就被吞掉了。”余正鸣说。 　　为开发山南，黄石市目前正在积极修建两条打通黄荆山的隧道，且其中一条已开通。“开通一个隧道，就并走了周边原属大冶的两个乡镇。”大冶市委宣传部新闻科石科长说，这个开发方案从一开始就遭到了８０万大冶人的反对。 　　还有一个方案也遭到了大冶人一致的反对。“２００３年底，黄石没跟大冶方面打任何招呼，就向上级递交了一份方案——将黄石、大冶撤消，合并为一个新市。” 　　“大冶矿产资源丰富，经济发展势头良好，合并过去将拉低大冶民众的生活水平。”余正鸣说，黄石的前一方案已获国务院批准，后一方案现今还不得而知。 　　“黄石背靠黄岗、鄂州等市，城区面积不够就只有往南发展。”黄石市规划建设局办公室主任刘合明认为，大冶理应服从黄石的发展大局。 　　“这实际也是一种博弈，你搞‘省管县’，我就‘市吃县’。”湖北省委政策研究室副主任宋亚平认为，对改革有不同意见是正常的，但长远看，地方经济繁荣应是市县两级政府的一致愿望。 　　地级市存废悬疑 　　４月２８日至２９日，湖北全省县域经济工作会议在汉川市召开。 　　会上，一些“扩权”县市代表强烈呼吁，要参照浙江经验，改革目前对经济较强县市不利的财税分配体制，让“扩权”县市与省里直接结算；扩大“扩权”县市的知情权，使其有别于其他县市，如省直部门的文件直接发到“扩权”县市，“扩权”县市可与市州一同出席全省相关会议；给予“扩权”县市项目申报权，让“扩权”县市部门与省直部门直接对口。 　　这些要求概括起来就是要进一步弱化、虚化地级市的职能，实行省管。 　　湖北省委省政府对此答复：对去年实行扩权的２０个县市再次扩大管理权限，在项目审批、办事程序等方面，赋予其省管市相同的权限，且下放审批权要全面、彻底。同时，为增强县市的财政活力和发展活力，决定对５２个县市实施“省直管县”的财政体制。 　　这无疑加深了地级市对“权力被架空”的忧虑。 　　“扩权对于地市级政府而言，本就是一次转变职能的机会。”董祚华是此次湖北扩权改革的方案设计者之一，他认为“扩权之后，地级市恢复为本来意义上的城市，也可以加强中心城市的经营管理。” 　　改革后，地级市对“扩权县”的管理其实已经相当有限。董祚华认为，那么随之而来的财政管理体制改革与行政区划改革也就势在必行。 　　改革行政区划，地级市是存还是废？这是湖北这场扩权改革留给的外界的一个悬念。 　　但很显然，湖北没有哪个部门能对此作出正面回答。 　　新闻链接 　　撤销地级市说法不准确 　　民政部地名司司长戴均良日前在接受记者采访时透露，中国行政区划改革创新的思路是“缩省并县、省县直管、创新市制、乡镇自治”。其中，关于省直管县的行政区域规划，有望在２００５年完成，但这一规划不会很快付诸于实施。 　　戴均良说，有些省已具备了直接领导县的条件，地级管理层可以逐步撤销。目前福建、江苏、浙江以及湖北等省已激活了试点改革，探索性地赋予县以地级市的管理职能，收到良好效果。 　　不过，身负区划调整战略之责的戴均良认为，最近流传的“撤销地级市”说法并不准确。他主张适当划小省、自治区，逐步撤销地级管理层，最终形成以省直接领导县（市）为主体的地方行政区划体制。 　　背景链接 　　“市管县”体制由来 　　从整个体制背景看，当代中国政府体制有八个层次，也就是中央、省区、计划单列市、地市、县市、区、乡镇和村。其中计划单列市为副省级。 　　１９４９年新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。到１９５８年年底，全国已有２９个市管辖１２０个县级单位。 　　１９５９年１２月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，认可了这一体制并在全国迅速推广开来。 　　改革开放以后，市管县体制又逐渐兴起。１９８２年，全国有５８个市领导１７１个县。同年，中共中央发出了关于改革地区体制试行市领导县体制的通知，年末即在江苏省试点，第二年开始在全国广泛推行。 　　到２００２年年底，全国３３２个地级单位中，已有２７５个改为地级市，地级市所领导的县占县级单位总数的７０％以上。

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附：湖北扩权县市这20个县市是：大冶市、老河口市、枣阳市、监利县、石首市、宜都市、当阳市、丹江口市、应城市、汉川市、京山县、钟祥市、麻城市、武穴市 、赤壁市、广水市、恩施市、仙桃市、潜江市、天门市。其扩权范围涉及发展计划、经济贸易、旅游交通、劳动人事、市场监督、国土资源、水利环保、税务财政等方面。

财政体制改革后省财政直管的69个单位为：武汉市、黄石市、十堰市、宜昌市、襄樊市、鄂州市、荆门市、孝感市、荆州市、黄冈市、咸宁市、随州市、恩施土家族苗族自治州、仙桃市、潜江市、天门市、神农架林区、阳新县、大冶市、郧　县、郧西县、竹山县、竹溪县、房　县、丹江口市、远安县、兴山县、秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县、宜都市、当阳市、枝江市、南漳县、谷城县、保康县、老河口市、枣阳市、宜城市、京山县、沙洋县、钟祥市、孝昌县、大悟县、云梦县、应城市、安陆市、汉川市、公安县、监利县、江陵县、石首市、洪湖市、松滋市、团风县、红安县、罗田县、英山县、浠水县、蕲春县、黄梅县、麻城市、武穴市、嘉鱼县、通城县、崇阳县、通山县、赤壁市、广水市。

撤掉市一级不就简单了？！

好现象。

英明决策

坚决拥护

早知如此，

何必当初。

湖北县市迎来了发展的新机遇。

ch撤地级市和乡镇,中国会大进步10年.

撤消市一级政府，省直接管到县，还没有看到成功的例子，不要说西方国家如何如何，有些东西不能硬搬，我国13亿人口，这是哪个国家都没有的，一个几百万人口的小国，有三级政权足矣，甚至两级也可。当然这里面还有个管理内容多少的问题。现在如果撤掉市一级，一个省管一百多个县，还有上百个省直属部门，这几百个头头省长认得过来吗？能了解他们的工作情况吗？

现在官员人多，部门多，扯皮、浪费、低效率，还有“市吃县”等等，撤掉市一级就能解决？我看未必。即使不撤市一级政府，精简人员、撤并机构，改变官员考评、任用机制，改革财政体制，同样能解决上述问题。调整行政区划、改变管理层次，都是大问题，不是有十分把握，不应轻易动手。

中国吃瞎折腾的亏太多了，原因就是决策草率，没有重大问题的决策程序，天大的事情，几个领导人一拍脑袋就能决定。事情办完了，几个笔杆子一总结，好处一、二、三，再糟糕的决策也能总结出几条好处。由此带来的社会恶果比比皆是，吃亏的都是老百姓。

难道还要折腾下去吗？

俞正声的决策太英明了！！地级市应该撤掉！！尤其应该先把那只辖一个区的地级市撤掉！它们已经严重地影响了当地经济和社会的发展！！