一、村民自治从冷到热的历史回顾 在1980年代的中国，村民自治是一个并不引人注目的话题。 如果从1982年宪法第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在20年了。但在1987年11月24日人大常委会通过《村委会组织法（试行）》前，这一制度处在邹谠所谓的“冷漠地带”。 [1] 从人民公社的生产大队到村民委员会，不过是改了一个名称，其人事和运作机制都未发生什么实质性的变化，许多村民甚至仍然习惯性地把村委会称为“大队”。 由于《村委会组织法（试行）》肯定了村委会的民主选举，于是民政部的一些青年官员自作主张地将“竞选”引入其中。《村委会组织法（试行）》于1988年6月1日开始在全国实行，一年后就发生了“六四”事件。那时有一些人认为，村民自治是资产阶级自由化的产物，不能再搞下去了。在这个“关键”时刻，由于彭真的“坚持”以及薄一波的“支持”，村民自治制度才得以保存下来。1990年8月在山东省莱西市召开了全国村级建设组织座谈会，主管的政治局委员宋平拍板：对《村委会组织法》不要再争论下去了，应该去实行。于是民政部于1990年9月发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，计划用10年时间在全国逐渐铺开。[2] 进入1990年代，村民自治的潜在价值被发现了，从而有幸跳出“冷宫”，一跃成为各级领导人的宠儿。对于中国的高层来说，突显村民自治是为了“举旗帜”、“树样板”。“六四”之后，“改革开放的总设计师”邓小平曾表示：“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动。”[3] 官员们既要高举邓小平理论的旗帜，又不方便再强调“党政分开”和“建立社会协商对话制度”等“十三大”确定的政治改革主题，于是政治风险较小的村民自治便成为“继续推进政治体制改革”的首选。此外，官员们还“发现西方对选举和看起来像中国农村民主的兴趣是中国国际形像的一种资产”。[4] 于是村民自治就被用来作为一个政治改革的样板，以此证明中国对国际社会的民主化承诺，并驳斥西方对中国没有人权的攻击。曾任中央书记处书记、统战部长的阎明复说过：“梨树县的事迹（村委会‘海选’）已经得到了国际上的广泛认可……它对我们回击西方诋毁中国人权状况的问题提供了有力的证据。”[5] 有学者指出：“对中国选举改革的调查证明，民政部及地方官员在向农村输入半竞争性的选举上，起了关键性的作用。”[6] 对主管村民自治的民政部门来说，1980年代少数青年改革者的冒险试验到了1990年代居然为该部门开启了“金库”，可以从中挖掘出部门威望、经费和国外考察机会等。在社会保障的管理职能从民政部转划给劳动部之后，村民自治事务对民政部门的重要性就更加显著了。1988年，国务院批准把民政部基层政权建设处提升为司级。到1996年，全国民政部门共有1万多人从事与村民自治有关的工作。[7] 美国的福特基金会提供了促进村民自治的首笔赞助，随后，亚洲基金会、共和党国际研究所、卡特中心、联合国发展署和欧盟都加入到这一资助行列中，向民政部官员提供了不少经济和技术支持。民政部的有关人员则利用这些资源召开了一系列国际会议，出版了许多关于村民自治的书籍，并为自己以及与民政部合作的地方官员提供了出国访问（主要是去美国）的机会。[8] 与官员们的功利主义相比较，学者们通常表现出较多理想主义的色彩。虽然也有一些学者谈到村民自治在解决农村实际问题方面的作用和功效，但更多的人在期待它能成为“中国政治改革的突破口”和“中国民主建设的微观社会基础”，至少也要成为“民主政治文化的培训基地”。 二、村民自治的实际绩效 柯丹青(Daniel Kelliher)认为，中国所有关于村民自治的数据和文章都表明村民自治带来了新气象：高额完成了粮食征购任务，早婚现象大大减少了，拖欠钱粮的、超生的也减少了，而增加的是税收和节育妇女的人数。1994年的一份研究报告指出，村民自治使国家得到了几乎它想从福建农村得到的任何东西：在被调查的1,200个村委会中，99%的村完成了粮食收购定额；92%实现节育达标；82%完成了税收任务。村民自治的支持者认为，这些创纪录的高数字雄辩地表明，村民自治是解决政策执行难的灵丹妙药。[9] 其实，了解中国农村的研究者都知道，在集权体制政治文化的惯性作用下，农村基层干部在任何时候、任何情况下都能拿出上级领导所需要的任何数字，而且善于把这些“政绩”与任何一项政策挂上钩，他们当然不会、也不可能证明这些“政绩”是否确与某一政策具有相关性。 Jude Howell的看法是：“从支持者们收集的所有论点来看，他们将村民自治看作一种手段，目标是实现经济发展、政权合法化和社会秩序，而不是民主过程或民主制度本身的优点。正如民政部官员在同我们讨论时所说的：‘我们的目标不是民主选举本身，而在于帮助农民致富’。从这里可以推断出，民主是促进经济发展的一个重要方面。”[10] 一些西方学者就村委会选举与经济发展的关系进行过相当严谨的研究。美国杜克大学政治系的牛铭实教授根据1998年在中国5省8县(市)2,142个村收集的调查资料，验证了欧博文、苏珊.罗伦斯、高亭亭、史天健、戴慕珍等人提出的各种假设，结果得出的结论是：一个村的经济状况与这个村是否采用差额选举没有明显的关系。[11] 张鸣尖锐地评论道：好像故意跟乐观的人们过不去似的，从农村传来的消息并不那么乐观，与当年大包干时中央一纸政策就让农村热气腾腾大变模样的局面相比，即使少数村民选举搞得比较好的地方，面貌也说不上发生了多大的变化。村民们对于上面赏下来的“民主”，显然没有当年发给的土地承包权那么大的兴趣。在那些境况很差的农村，对于上面来的干部和前来做“田野考察”的学者，村民们最想跟他们说的只是发生在周围的不平事，甚至递上一份份状子，哀求这些在农民眼中吃公家饭的人代为转达；而那些经济状况好一点的地方，几乎所有的男性青壮年和一部份女青年都出去打工了，相当多的人常年不在家，选举只好在那些似乎最缺乏政治能力的老弱妇孺中间进行。农民之所以对村民选举兴趣不大(至少在相当部份的农村如此)，主要是因为依选举改造的村制，对于解决农民当前迫切需要解决的问题用处并不太大。[12] 李鹏在《村民委员会组织法》正式颁布时援引了一段常识：“中国民主首先从基层开始，是因为对于一个普通农民而言，与其利益直接相关的不是省长或县长、甚至不是乡长，而是村委会主任。”但是，村委会主任在现实中的主要职能并不是执行村民会议的决议，而是贯彻乡镇以上政府的行政指令。徐勇指出：自1990年中期以来，村民自治面临的政府任务愈来愈重。特别是当收取税费成为政府发展经济和维持公共管理的主要任务时，农民负担不断增加，村民自治的行政“紧约束”运行特点愈益突出。非常有意思的是，当村民自治外部面临的行政压力愈来愈大之时，村民自治内部却按照法律规定的自身逻辑发展生长，这就是“四个民主”规则及其相应程序的确立。“面对强大的行政机器，分散的村民力量尚不足于抵制来自于村外的的行政摊派。如在以‘海选’闻名于世的吉林省梨树县，面对政府摊派的本地香烟的任务，农民却无能为力。在内蒙古一些地区，向干部要求村务公开和索要税票的农民却被干部铐上手铐。这些事例说明，村民自治要得到顺利发展，必须具备必要的外部环境，主要是由国家权力系统构成的行政环境。”[13] 现在看得越来越清楚，1990年代后期既是村民自治搞得最红火的时候，也是中国农村困境开始显露的时候。也就是说，小社区的自治机制根本影响不了大环境的不民主决策对农民切身利益的侵害；而城市化、城镇化、农民外出打工、人才外流的大趋势，又从另一个方面对村民自治制度造成冲击。 柯丹青指出：由于村干部外流进入私营经济领域或进入经济集中地区，这一级机构在人事上和组织上不断遭到削弱。支持农村选举的人认为，要恢复农村基层组织的活力，首先必须更换村干部。这些支持者说，许多有头脑、有见识的村民不愿当村干部，都去抓经济、赚钱去了，剩下来填补村级组织的人，是那些一心想得几个活钱而头脑又不够灵活的人。河南省委党校的一份研究报告印证了这一点：“有点才能的人，没一个想当村干部，尤其不想当村支书。”[14] 舒伯特（Gunter Schubert）指出：“在那些外出打工者众的村庄，村民的政治参与和选举的竞争性呈下降趋势。理由很显然：村庄的综合经济能力越是依赖于外部经济，村民的政治参与程度也就越低。”[15] 显然，在村庄本身面临青壮年外流、土地荒芜、居住区萎缩、行政建制合并、几亿农民将要永远脱离乡村进入城镇时，村民自治最多也不过是扮演一个殿后的角色，根本不要设想它会一锤定音，在解决“三农”问题上起到开创性的作用。 三、从政治改革系统思维的角度看村民自治 中共11届3中全会以来，国内理论界和政界人士对于政治改革的观念可以说是“与时俱进”，跨越了3个阶段。1978年至1985年是第一阶段，政治改革的主题词是废除终身制、干部“四化”、权力下放、直接民主、社会自治；1986年至1991年是第二阶段，政治改革的主要任务是党政分开、政企分开、精简机构建立“小政府”、建立公务员制度、建立社会协商对话制度；1992年以后是第三阶段，政治改革的总体目标是市场化与民主化的相互促进，建立与市场经济、社会公正相配套的宪政民主制度和法治国家。 按照以上划分，村民自治可以说是第一阶段政治改革观念遗留下来的一块活“化石”。在1970年代末和1980年代初，南斯拉夫的社会自治理论对中国产生过非常大的影响，这从当时领导人的讲话和文件中不难看出。1978年10月11日，邓小平在中国工会九大致词中谈到，今后企业的车间主任、工段长、班组长要由本车间、工段和班组的工人选举产生，企业的重大问题要经过职工代表大会或职工大会讨论。1981年6月27日中共11届6中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”根据这些讲话与决议的精神，各地纷纷进行了工人选举车间主任、科员选举科长、农民选举村委会主任的试验。此后，当建立在计划经济基础上的社会基层自治与政企分开、党政分开等第二阶段的政治改革思路无法吻合时，工人选举车间主任、科员选举科长等举措就被抛弃了，而村民自治却由于种种原因侥幸保存了下来。 1. 政企分开与村民自治 1949年以后，中国形成了全能主义的总体性社会或者说单位社会。单位把政治、经济和社会职能集于一身，成为有效控制每一个人的社会细胞组织。改革开放以来，城市中的单位逐渐把政治和社会功能剥离出去，使企业和政府分开、经济组织和社区组织分开。然而，村民自治组织却迄今依旧是农村中的单位，只是各个地方有不同程度的差异。从实际的演变来看，大多数村都是村合作经济组织与村民委员会两块牌子、一班人马，交叉任职。这导致两方面的结果：在集体经济薄弱的村，合作经济组织有名无实，其功能完全由村民委员会承担，重新回复到“政经不分、以政代企”的状态；另一方面，在一些经济发达地方的农村，大部份甚至全体村民都在村办公司和企业就业，村办公司和企业代行了村民委员会的职责，后者实际上成了前者的一个科室机构。 秦晖指出：“在东南诸省市场经济发达的富裕农村，这些年来许多地方村政的演变不是表现为‘民选村官’，而是表现为村企合一、企业‘吃掉’村级组织、‘村子公司化、支书老板化’，‘庄主经济’演变为‘庄主政治’。而企业的‘一长制’则演变为社区的‘一主制’。如果不考虑大共同体本位体制的解构问题，这样的演进就几乎是一种‘反动’的现代领主制。而像‘禹作敏现象’这类‘庄主制’之弊也在知识界引起了广泛批评。”[16] 政经合一、政企合一、社区所有的村民自治制度，一方面使村合作经济组织的成员不能将自己的所有者权益转手变现，阻碍了他们离开农村进入城镇；另一方面又使在村办企业长期打工的外地人不能在居住地享有选举和被选举等项公民权利。这种单位制度的孑遗，与市场化和民主化的改革总体目标完全是南辕北辙。笔者在“村政的兴衰与重建”一文中提出，应明确划分村政与村社，将村民委员会改称村社委员会，与村公所各司其职，已经得到一些学者的响应。村民自治理论的主要辩护人徐勇教授最近提出：“乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将一部份地方选聘‘村官’合法化”。[17] 这可以被认为是对本来意义上的村民自治的一种重大修正。 2. 党政分开与村民自治 1989年以后，情况出现了变化。在某些党内文件和领导人讲话中一度强调企业党组织的核心作用，继而将坚持和完善厂长负责制与企业党组织的政治核心作用相提并论。[18] 虽然出现了企业领导体制的“二心”之争，但最终没有动摇党政分开的初衷。农村的情况则与之不同。于1990年代末发布的《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》仍然规定，村党支部“领导”村民委员会。[19]这意味着，在现行村民自治的架构中同时存在两个村级公共事务管理组织，即通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。在村务大事的处理上究竟由谁说了算？如果村民选举产生的村委会拥有决定权，那么，如何体现村党支部的领导核心地位？如果村党支部拥有决定权，那么村民们自然会问，“如此兴师动众地进行村委会选举，选出的只不过是‘二把手’，又有什么意义呢？” 为了解决上述矛盾，各地采取了一些变通办法。山西河曲县的“两票制”便是其中一例。所谓“两票制”的主要内容是：在选举村党支部和支部书记时，先由村民投信任票，村民民意测验通过后，再由党员投选举票。[20] 山东威海市和广东顺德市的做法是“两委合一”，即村委会主任、党支部书记两个职务一人兼，党支部成员与村委会委员交叉任职。“‘两委合一’意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情况下的摩擦，提高了党支部的管理效力。也减少了乡村干部的职数，有利于减轻农民负担。”[21] 然而，“两票制”让非党员干预党内事务，在理论上是极端荒谬的，在组织程序上也违背了中共的章程；“两委合一”则是明显退回到党政不分、以党代政的老路上去。必须指出，用混淆党务与政务、党组织与政权组织（或准政权组织）、党员与非党员的不同权利义务的办法来替代清晰明确的党政分开、各司其职，这种权宜之计绝对是没有前途的。 既然城市中的中共基层党组织可以起“保证监督作用”，通过在企事业单位内部担任领导职务的党员来实现政治领导；那么为什么在农村中就要另辟蹊径，与政治改革的大方向背道而驰，规定村党支部必须起“领导核心作用”呢？问题恰恰出在村民自治组织结构的总体设计上不合理
