3. 民主决策与村民自治 按照贺雪峰的说法，之所以选择村民自治，而不选择教授自治、市民自治，恰恰是因为因为“农村地域分散和农民本身的弱组织性，农村基层民主很少有可能形成为针对国家的利益要求”[22]，那么，在村民自治制度下是否存在村庄层面的民主决策呢？于建嵘表示怀疑：“村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种‘自治制度’，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。”[23] 显然，他对于村民自治是否属于真正的自治团体表示怀疑。党国英介绍了权威学者的发现：“加尔布雷斯近几年强调人人参加投票的意义，并认为只有人人参加投票，才有可能产生真正的民主。他发现越是下层社会的百姓，参加投票的越少”。[24] 以上都是从“自治主体”的角度来解释村庄民主流于形式的原因。其实，更重要的原因是贫困地区根本没有什么自治事务需要“自治主体”来民主决策。 彭真在主持通过《村民委员会组织法（试行）》时就提出了警告，认为在实行村民自治过程中有二大危险，其中之一就是政府“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”这一警告不幸而言中。“自1980年代农村改革以来，村民委员会所承载的行政任务主要集中在三个方面：一是计划生产，二是计划生育，三是税费收取（即通常所说的‘要粮、要钱、要命’）。”[25] 显然，这三项任务都不是村庄的自治事务。徐勇特别强调了推行计划生育国策以及越来越繁重的税费收取任务和达标升级活动（仅国务院授权农业部于1993年5月宣布取消的农村达标升级活动便达42项之多）对村民自治的冲击。许多乡村调查（如曹锦清的《黄河边的中国──一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社2000年版）表明，贫困地区的村民委员会根本没有真正意义上的自治事务所需的财力。 经济发达地区的村庄倒是拥有自治财力，但是高亭亭、史天健和戴慕珍三位学者都认为，富村不利于推动村民自治，主要原因是富村的干部能利用他们所控制的资源对村民威胁利诱；另外，富村一般都能完成国家交代的徵粮收款的任务，因此乡镇干部也不积极推动差额选举来替换现有的村干部。戴慕珍指出：“有些村有村办企业和较多的村经济收入，在这些村竞争选举就会少些”。[26] 史天健说：“对那些较富裕的省份，人们会说，经济繁荣自身就会不断提出民主管理和自治的要求。但是，当地有势力的老板阻止了竞选的进程。经济抓得好的村主任一般都能够保证再次当选，这就产生了‘老板政治’。地方老板出现在中国的富裕农村里。他们成功地在当地盖起了厂房，繁荣了当地经济，兴办了社会事业，如幼儿园、住房建设等，这些都有助于他们再次当选。”[27] 在那些村企合一的村庄，村民的企业职工身份完全遮盖了他们的社区成员身份，他们的经济福利和社会保障来自村办企业利润而不是社区公共财政。经验证明，在计划经济条件下集体企业职工比较倾向于企业内部民主，在市场经济条件下集体企业职工却吝于行使这种权利，特别是在企业领导人掌握经营技术诀窍、业务联系渠道、上层政治保护和金融贷款门路的情况下。中国各省的一些“样板村”，不少已经实行了领导者的“一言堂”和子承父业的“世袭制”，全然没有民主决策和民主治理的气息。例如：“江苏华西集团的吴仁宝与吴协东，红豆集团的周耀庭与周海江，万向集团的鲁冠球与鲁伟鼎，横店集团的徐文荣与徐永安，河南刘庄的史来贺与史世锦，江苏永钢集团的吴栋材与吴耀芳，都是老子董事长，儿子总经理。另外，苏南乡镇企业中，双良，8个董事，4个是弟兄，一个是女婿；江阴申达集团，1999年收购了江苏中达集团，买壳上市，其董事长和总经理由兄弟二人担任，下属的核心厂厂长是大哥；阳光、双良也都差不多。”[28] 4. 民主训练与村民自治 村民自治的支持者都十分强调它在民主训练方面的作用。贺雪峰说：“在中国数千年的封建专制传统下，村民群众若能够将自治事务通过民主的办法管理好了，难道不可以训练占中国人口70％的农民的民主能力，提高他们的民主素质，使他们逐步为将来的国家民主作些准备吗？如果占70％的农民没有在基层的训练，笔者实在无法想象国家层面的民主如何可以开展，国家宪政何以立基。”[29] 对现代史有些了解的人也许不会忘记，在抗战期间，中共领导的抗日根据地曾大规模地推行过村民选举，那时叫“大选”（跟美国人选总统一样），几乎每年都搞；每次选举都要经过广泛深入的组织动员，剧团演戏，宣传队上街，工作队深入农家炕头；为了适应比现在文化素质更低的农民，根据地创造出“豆选法”、“画圈法”、“画点法”、“烧洞法”、“红绿票法”、“投纸团法”、“背箱子”和“乍胳臂”等五花八门的投票方式。显然，当年根据地的共产党人搞选举并不是装样子，否则用不着费如此大的心思，年年投入非常大的人财物力。抗战8年，根据地选举至少进行了6、7年，学习的时间应该说不算少了，但全国解放后，人们并未发现老根据地的人要比其他地区的农民更富有民主意识或更懂民主程序。[30] 由此可见，有没有民主训练，对真正的民主实践并没有什么影响。真想推行民主选举，没经过训练照样可以实行；不想实行民主选举，搞几十年的“形式民主”的训练也未必能增进民众的民主意识。 其实，民主并不需要高深的学问或者崇高的品道，只需要人们对自身利益的体认与追求。萨托利说过：“民主不仅仅是一种政治形式，它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”。[31] 蔡定剑的调查表明：受教育程度高低并不是选民选举积极性高低的决定性因素。现实中由于各种因素的影响，参选态度与受教育程度的比例关系会发生扭曲，甚至成反比。受教育程度高的人如果认为选举的对象是重要、有作用的，选举程序公正民主，可能会比一般人更积极参与选举；相反，他们会更为消极，甚至抵制选举。蔡定剑说：“我认为，决定人们参与选举的主要动因是：第一，选举的机构是有作用的。第二，选举程序民主公正，人们对选举达到预期公正的结果有信心。第三，也是关键的一点，选举行为与选举者有利害关系。选举没有利益动机，再高素质的人也不会为纯粹的政治概念去投票。利益动机是选民选举的决定因素。如果一种选举制度缺少上述三种因素，那么这种选举就完全失去对选民的吸引力，变成了一种负担，要靠行政强制或靠经济利诱才会去投票。”[32] 据张静对吉林省梨树县的调查，即使在这样一个曾经以创造“海选”方式闻名中外的地方，相当部份村民也缺乏对选举的投入和兴趣。该县村民对竞选演讲的参与率不高（但私下的串联不少），对竞选者的公开提问相当有限（但私下的议论却非常多），一些村的弃权票很高（达到 200 张以上），代家人投票的情况也相当普遍，不少村干部还有动员、命令和对付上级检查的行为。村民自治选举处处受其他制度常规的束缚，因而无法取得公意的信任，长期以来只能被冷漠的态度所包围，用村民的话讲就是“谁上去都一样，都是捞一把，选不选有甚么意思？”或“不如就让那些已经被养肥的坐在位子上，另选一个‘架子猪’上去，又要拼命刮削我们。”[33] 社区选举的投票率低于全国性选举的投票率，在发达国家是相当普遍的现象。对于中国当代农村社会来说，国家层次的民主决策比社区层次的民主决策更关系到普通选民的切身利益；如果中国农民能够通过选举投票来影响国家对农村的税费政策，他们一定会比选举村委会更加踊跃地参与。 5. 自治与自由及民主政治 自治等于民主政治吗？党国英指出：虽然把村民自治与民主政治等同起来，已见诸于《村民委员会组织法》，但大量的历史文献证明，“自治”状态下的社会不一定奉行民主政治的原则。布罗代尔指出：“人们往往认为城市的自治从一开始便受到民主运动的支持，这种看法未免过于简单，因为城市政权很早就已为几个强大的家族所控制。这种政权无疑由选举产生，但这只是掩人耳目而已。几个沆瀣一气的大家族不断支配着马赛、里昂及几乎所有的大城市的命运。巴黎的选举程式确实是一部编写得很好的电影脚本，知道底细的人事后无不为之捧腹大笑。特权阶层在选举中稳操胜券，他们的地位始终十分牢靠。”富人比穷人在意自治，因为社区的秩序和安全对富人更重要，富人对秩序和安全舍得投资，而穷人没有投资能力，采取搭富人“便车”的办法“坐享其成”更符合理性原则。通常，借助社会经济结构转变而获利最大的集团，也是政治对话中力量最强的集团，并且也往往是对自治、民主的政治需求最强烈的集团。从历史的经验看，这样的集团是一个社会的中产阶级，而不是普通农民阶层。中国乡村社会新崛起的富人阶层对自治、民主有着强烈的需求，一是因为他们所拥有的资源和能力使他们有可能过问政治，二是他们所从事的市场活动需要稳定的政治规则来降低不确定性，以保证投资获利的稳定预期。[34] 相对于自治而言，农村中的穷人更需要自由，包括种植自由、售粮自由、处置土地权益的自由、就业自由、迁徙自由、结社自由等等。近年来常常听到“逼民致富”这个词，它的涵义就是乡村干部侵犯农民的种植自由，强迫农民种植某些指定种类的农作物。农民没有售粮自由，不仅使他们蒙受巨大的经济损失，而且常常会损害到人格尊严，同时养肥了享有垄断权的国有粮食部门中的少数人。处置土地权益的自由、就业自由、迁徙自由，对于上亿外出打工者的重要性，显然要超过决定谁当村长的自治选举权。 白沙洲指出：虽然中国的农民人数庞大，但在对农村进行摧毁式社会改造的过程中已吸纳和消灭了所有党外的组织化力量，结果9亿农民变成了社会影响力最弱的群体。在今日农村中，除了少数地方的血亲联系能对乡村选举发生极其有限的影响外，唯一的组织化力量就是中共的党政基层组织，而参与村民自治的农民却都是高度“原子化”的个人。如果说竞争性的选举是真实的民主选举的要件之一的话，那么，选民中发达的功能性团体的出现，则是竞争性选举真正发挥功能的必要前提。只有当中国的农民切实享有结社自由，不再是“原子化”分布，而是结合在成千上万个自下而上的现代功能性团体组织（如农会、商会）里时，中国农村的民主才有真正的载体。[35] 笔者在“村政的兴衰与重建”一文中指出：“不论是从字面上看还是从实质上看，群众自治都与群众专政有着一脉相传的联系。‘文革’中的群众专政，就是允许革命委员会对‘牛鬼蛇神’以及一切不驯服的人法外施法，实行‘暴风雨般’的‘全面专政’。群众自治同样意味着对法外施法的一种授权。”刘金海批评说，用“群众自治”取代村民自治，而且还将它同“群众专政”联系起来，这显然是“偷梁换柱”。[36] 王思睿曾说：“也有一些同道者对农村基层的‘群众自治’赞不绝口，殊不知它的真实运行机制是‘群众专政’的延续，它的理想模式也不过是英美政治民主化、行政专业化之前19世纪地方自治低级版本的拙劣翻版。”贺雪峰等人指责这是一种“挖苦”。[37] 其实，把“群众自治”同“群众专政”联系起来，意在说明，不能只从理论上的村民自治中去发掘民主的因素，也要注意揭示在现实的村民自治中暗藏着的压制自由的因素。“群众专政”的遗传并不是一种挖苦的言辞，而是一种客观存在。何家栋说：村民自治试点已经有10年历史了，外国人看了也叫好；但是，许多群众自治组织通过“乡规民约”，教育──罚款──学习班（变相拘留）──强制执行等手段，又办成了对群众专政的大学校。[38] 李昌平、吴思揭示了在村民自治的外衣掩盖下，非法剥夺公民自由的“学习班”、“小黑屋”、“灰牢”等存在的普遍性。[39] 于建嵘通过解读“全国村民自治模范县”湖南省T县的“村民自治示范村”S村的《村民自治章程》（以下简称《章程》），很精辟地说明了村民自治如何以“自治”的名义压制自由。第一，国家主义的权威导向在推动村民自治的同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵犯村民合法权利的机会。《章程》第18条规定：“村民应该种好、管理好所承包的责任田及其它生产经营项目，必须接受乡、镇、村的生产经营计划指导和农业技术指导，增加投入，并充份发挥其作用，提高效率和经济效益。”显然，这样的规定实际上剥夺了村民的生产经营自主权。在此章程中，罚款是最主要的制裁手段，在总共60条中有关罚款的条款就有24条，不少标准不明、程序简单的处罚规定都是与国家的法律法规相违背的。此外，该章程还在多处规定得以对村民采取“强制措施”，却未具体说明究竟什么是“强制收缴”、“强制执行”。据该村村委会负责人解释，“强制措施”就是村干部可以对村民采取搬东西、拆毁住房、拔掉田里的庄稼等手段。第二，形式上的民主并没有改变传统的集权式村治习惯，村民自治实际上变成了“管制村民”。章程的主要精神不是保障村民的权利并限制公共机关的权力，反而成为村民通过所谓的“民主形式”对自身权利的限制，以保障公共机关行使权力的管制权威。它在“强化一种观念，即村民成员的资格并非是无条件的，必须以对集体的归属为前提，即以分享规定中的共同价值为条件”。而这种集体归属如果不以村民个人权利的保障为前提，其政治后果就必然走向专制主义。第三，目前村民自治存在的问题，不只是操作层面上的问题，它是一种制度性缺陷，而更深层次的原因则是中国社会普遍缺乏契约精神。村民自治本应是国家对村民的一种民主承诺，问题是这种承诺在实践中缺乏必要的契约支持。村民自治章程只是村民之间的契约，从目前乡村社会的政治状况来看，其实更需要建立的是村民与乡村政府之间的契约。[40] 四、村民自治与国家政权建设和政治发展的关系 一个国家的政治现代化不仅仅是指政治民主化，而是整个政治系统的现代化。政治现代化的标准通常包括政治参与的扩大（民主化）、政治制度化（法治化）、政治渗透能力的加强（国家一体化）等。国家权力深入社会基层、正式制度取代非正式制度以及国家法律进入乡村社会，乃是国家政权建设过程中的不同侧面。 “持国家和乡村社会力量‘互强’”观点的研究者认为，村民自治是国家在应付基层政治组织衰败、地方代理者权力失控、干群关系紧张以及由此而引致的国家在农村地区统治能力与合法性双重危机时唯一可供选择的政治机制。[41] 这种说法是武断的、不符合历史事实的，现行的村民自治制度从来也不是“唯一可供选择的政治机制”。如果用正规化、法治化、效率化、效能化的标准来衡量村民自治，不难发现在村民自治的最初设计中原本就带有根本性的缺陷。 1. 村民委员会究竟是政权组织还是群众性自治组织？ 在现行宪法体制中只有民族区域自治和特别行政区自治，还没有一般的地方自治概念。因此宪法和《村民委员会组织法》均规定“村民委员会是基层群众性自治组织”。这样一来就产生了法律上的模糊不清和混淆：村民自治的性质到底是什么？它的主体是谁？谁具有法人资格？ 如果村民自治属于地方自治的系列，那么一切都很清晰。在国外，各个层次的地方自治体（例如日本的都、道、府、县和市、町、村）都具有法人资格，而且是有别于一般私法人的公法人。但在中国，问题就复杂了。按照法人形态法定原则，什么样的组织可以成为法人、属于什么类型的法人，应当由法律规定。中国的宪法和《村民委员会组织法》并没有对此作出规定，但不少地方的村民自治章程都规定，“村民委员会具有法人资格”。这种规定在法理上是非常荒谬的。自治的主体既不是村民个人，也不是村民委员会，而是所谓的“村”（在现实中并不一定是自然村，在有的地方其实是人民公社时代“生产大队”的行政管理范围内所有社区的集合）。《民法通则》第36条规定：“法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”企业是法人，企业的经理只是法人代表；同理，村民委员会是法人代表，所代表的法人实体则是“村”。村民委员会管理的“是属于村农民集体所有的土地和其他财产”，而不是村民委员会的财产；承担民事行为后果的是全体村民，而不是村民委员会成员。很显然，村民自治的主体应该是全体村民，自治组织的权力机关是村民会议，自治组织的执行机关是村民委员会。不能把自治体与它的对外代表混淆起来，或者把自治组织的一部份──执行机关认作自治组织的全体。[42] 徐勇认为：中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，自治的主体是农村村民，自治的地域范围是村，自治的内容为本村的公共事务与公益事业（即村务），自治的目的是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。他指出：“自治组织本身不是政权机关”，“不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论”，“村民自治与村自治虽一字之差，含义却迥然不同”。[43] 然而，为什么一定要与地方自治划清界限呢？ 按照孙中山的经典说法，地方自治就是“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”。[44] “人民”、“本地方”、“地方上的事情”、“自己去治”，不就是徐勇所说的四条吗？为什么要否认村民委员会是政权机关？徐勇不是也承认“在实际生活中，村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”“在强大的行政压力下，村民委员会不可避免趋于行政化”。所谓的“自治组织根据有关法令行使自治权，办理公共事务，主要手段是非强制性的。作为政权机关的地方自治组织，拥有国家政权，一般都具有强制性的管理手段。”[45] 这只是在概念上强作分辨，上述《S村村民自治章程》中，又有几条不需要“强制措施”、“强制收缴”、“强制执行”？
