彻底减轻农民负担必须改革县乡财政体制
尹洪东
2004年5月14日
山东省社科院农村经济研究所所长、研究员秦庆武近日提出，要真正、彻底减轻农民负担，实现“农不养政”，必须从现在起下决心改革县乡财政体制。
秦庆武说，改革现行的农村县乡财政体制，应从五个方面进行政策调整和制度创新。
一是改革现有财政包干体制，使国民收入分配向农村倾斜。在现有财政体制下，由于中央和地方财政转移支付的资金不足，一些县乡财政困难，村级组织的运转资金严重不足。要解决这些问题，必须对现有财政包干体制进行调整，使国民收入分配向农村倾斜，向基层倾斜。应该尽早改变目前县乡两级“以农养政”的现状，通过国家财政足额转移支付，做到县乡两级不再向农民伸手。
二是减少乡镇政府事权，改革乡镇机构，转变政府职能。我国在历史上就有“皇权不下县”的说法，即把县作为面对农村的最基层的政府。目前的乡镇一级政府，实际上不是一级完整的政府。乡镇一级的很多部门特别是有权力的部门，都归属于上级主管部门管理，乡镇一级缺乏许多作为一级政府所必须具备的职能。在市场经济条件下，经济发展所需要的资源配置主要靠市场来进行，政府的职能主要是向社会提供公共服务和公共产品。然而，现在的乡镇政府财力有限，养人已经十分困难，根本没有能力为社会提供公共产品，只能提供少量的服务。根据这种情况，完全应该改变乡镇政府一级政府的性质，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，即乡镇公署或公所，仅聘用少量的公务人员，完成其公共职能。乡镇机关减人是减轻农民负担的关键。而这一改革的前提，就是县级及其以上的政府和部门，不得再把大量的任务特别是升级达标要求压到乡镇。要想让乡镇办事，就必须给钱，坚决改变目前乡镇政府事权与财权不相称的状况。
乡镇一级原来所存在的公共服务职能，主要是由一些事业单位承担，如农机站、经管站、畜牧兽医站等，其机构和人员可以仿照日本农协和台湾农会的方式，转为为农民服务的中介组织，政府给予一定的支持，但不再列入政府编制序列，使其靠服务来逐步养活自己。
三是取消乡镇一级财政，由县级财政承担乡镇开支。目前乡镇虽作为一级政府，但绝大多数乡镇财政实际上无法支撑其正常运行，乡镇财政除了收钱养人之外，无法履行公共财政的职责。因此，在乡镇作为一级政府撤消以后，乡镇不再作为一级财政主体存在。当然，乡镇一级的财政税务部门经精简后，仍可存在，但只作为县财税局的派出机构，承担辖区范围内工商税收和农业税收的征缴。乡镇一级的公务员工资，由县级财政统一发放。县级财政的缺口部分，由中央和省财政通过转移支付来解决。无论富裕地区和贫困地区，县乡两级公务员应该得到大致相同的收入。不能像现在一样差距可达到5－10倍。中央和省级政府应当建立和完善转移支付制度，要保证欠发达地区的农村居民能够享受到义务教育、医疗卫生保障等最基本的公共服务。
四是农村义务教育经费及教师工资，由县级财政统筹安排，缺口部分由中央和地方各级财政通过转移支付解决。农村义务教育经费及教师工资，是目前乡镇财政支出的大头，而实际上主要仍是由农民来负担。虽然从2002年开始，中央要求教师工资由县级财政统一发放，但由于财源不足，县级财政也不堪重负，多数地区还是要依赖乡镇财政上缴收入来解决。因此，农村教师工资发放渠道是变化了，但资金来源并未变化。本来应该由国家承担的义务教育经费，现在仍然还是由农民承担。所以，改革的思路应该是，变农民承担为国家承担，其中一半以上必须靠国家的财政转移支付来解决。现在，中央财政已占全国总财力的52％。据统计，全国农村的公办教师人数约为650万，如每人每年工资按１万元计算（不少地区实际达不到），全国约需650亿元。如果中央下决心解决这一问题，从目前每年约2000亿元的财政增收中拿出300亿元，再由各省分担其余部分，这一问题便可基本解决。这样，农民的负担水平便可大大下降，乡村组织的开支紧张也可大大缓解。
五是建立城乡居民公平统一的个人所得税征收制度。从长远看，在取消农业税费的基础上，可以针对所有城乡居民建立公平、统一的个人所得税征收制度。个人所得税是一个十分重要的税种，在许多国家都占有重要地位，一般占到GDP的10％以上，而我国仅占0.43％，相当于前者的1／20。个人所得税的特点，是针对实际收入统一征税，起征点一致，比较公平。如我国针对城市居民征收的所得税，起征点为800元，超过部分的收入越多，征收越多，可以起到调节贫富差距的作用。对农村居民，我们也应该同等看待，仅征收月收入800元以上的部分，其他税费应一律免除。随着城乡居民收入水平的提高，这一种税种的潜力会越来越大，应该有广泛的税基。我国的个人所得税总额不高，与对富裕阶层的征收力度不够有很大关系。如果制度设计得更严密，更合理，或者政府加大力度杜绝形形色色的偷税漏税，所得税的大幅度增加完全是可能的。
