文章来源：光明观察    点击数：4    更新时间：2008-8-21
随着中央政府“大部制”的实行，新一轮地方机构改革在即，对于县级党委、政府来说，实行职能部门“条条”管理还是地方“块块”管理，直接关系县级政权建设。无论过去还是现在，“块块”管理与“垂直”管理之争

一直是机构改革的一大焦点。目前，垂直管理还有逐步加强的发展趋势。那么，“垂直管理”对县级政权建设有没有影响？有多大影响？这是值得我们认真探讨和慎重实践的一大重要课题。

一、县级政权建设的基本现状

县级政权组织上承接省、市政权组织，下直接领导乡镇，是宏观与微观的结合部，是理论与实践的结合部，是中国共产党夯实执政基础，现自身形象的关键一级，担负着组织领导全县经济社会事业发展的重任和为全县人民提供公共服务的责任，因而任何忽视或主张弱化县级政权的做法都是不利于地方经济和社会事业发展的。随着社会的发展和进步，县级政权的责任已经延伸到直接面对基层群众，所承担的责任越来越大，需要办的事情越来越多，地位和作用越来越重要。

（一）县级政权的职能界定。按照中央要求，围绕“精简、统一、效能”目标，大力推进和实施县级机构改革，着力转变政府职能，优化职能配备，科学设置机构、精简机构和人员编制，加强县级政权建设，努力发展县域经济和各项社会事业。

（二）县级政府职能配置情况。在县级机构改革中，将县政府的主要职能界定为:“培育市场经济体系，加强社会管理，搞好环境整治，维护社会稳定。”一是加强城市规划、建设、管理和社会管理、社会保障职能，进一步改善投资环境，培育市场体系，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥县城的中心作用和辐射功能。抓好经济综合、基础设施建设、环境保护、农村基层政权建设等工作。二是明确政府机关不再开办经济实体，已经开办的限期脱钩。解除政府主管部门与所办经济实体和直接管理企业的行政隶属关系，全面落实企业生产经营自主权。三是积极培育和规范社会中介组织，将应由社会自我管理和调节的社会事务转给社会中介组织，从而进一步转变政府职能，实现政企、政事分开。四是为改进和完善行政运行机制，理顺各方面关系，重新界定了政府部门与党委部门、人大、政协机关、政法机关、人民团体的职责分工，规范工作关系，合理调整部门之间的职能，减少和避免了部门之间的职能交叉重叠，清理、减少了行政审批事项，大大提高了政府工作效率。

（三）县政府机构设置情况。经过多次县级机构改革和县政府机构改革，县级政府的机构设置较以前发生了较大的变化，机构设置较为科学。目前，全国各地县级政府的工作部门普遍在20个—30个之间。

（四）垂直管理的利弊分析。过去，我国大部分政府职能部门是实行地方政府和上级部门“双重领导”，即主管部门负责工作业务方面的“事权”，而地方政府管理“人、财、物”。在这种“双重领导”体制下，地方政府可能存在以本身所享有的“人、财、物”等方面权力去影响职能部门“事权”的具体操作空间。中央政府乃至地方逐步实行部门垂直管理，就是直接针对地方政府干扰，力求破除地方保护，维护中央政令畅通。从理论上看，对于中央而言，部门垂直管理可以增强中央宏观调控能力，消除地方保护主义，有利于资源的统一配置、人员调动、资金配备和设施增加等；对于地方而言，部门垂直管理通过保持垂直管理部门人事与财务上的独立，使其下级部门摆脱地方政府的各种干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。特别是近年来，部门垂直管理愈演愈烈，许多原列入地方政府序列的单位，如国税、工商、质监、国土等多个部门都划归上级业务部门“垂管”，加上原已实行“垂管”的商检、电力、烟草、盐业等部门，垂直管理部门已占了相当大的比例，随之也带来了一定的负面效应。

影响之一，实行垂直管理就使能够监督垂直管理的部门减少，垂直管理部门容易滋生腐败行为。因为行政效率和行政监督是科学健全的行政管理不可或缺的两个方面，如果以弱化监督为代价来提高行政效率，极有可能会大大增加权力滥用的风险。在垂直管理的特殊体制下，地方政府的平级单位对垂直部门的经常性权力监督就是一句空话。其实，地方人大常委会对垂直管理部门的监督是苍白无力的，因为县人大常委会对“一府两院”及其被选举任命人员，可以采取质询、组织特定问题调查、撤职或罢免等严厉的措施进行监督，但对人事权不在本级，其领导人员的任免不由地方人大常委会决定的垂直管理部门来说，监督显然缺乏刚性措施。所以，垂直管理部门对地方人大常委会的建议往往是可听可不听，大不了易地做官。这种“山高皇帝远”的宽松氛围，往往容易形成腐败的“温床”。

影响之二，垂直管理部门增多，权限扩大，架空地方管理，弱化地方政府职能。更容易导致地方党委、政府的号令不畅，使地方政府成为不完整的政府。加之垂直管理本身并不意味着能够完全摆脱地方干扰，因为垂直管理部门的人、财、物不受制于地方，但这些部门在土地征用、水电使用等方面总少不了或多或少会求助于地方政府，很多工作的协调落实还需要地方政府去牵头。因此，过多的职能部门被垂直管理，必然带来地方政府组织的功能分解，影响地方政府行政效能的发挥。

影响之三，部门间收入差距增大，易形成不公平效应，助长地方权力寻租。相对地方部门而言，那些垂直管理的部门经费显得相对较为充足，垂直管理部门的干部工薪收入也要比地方部门的干部高出许多，对于个别部门而言，或是几倍的收入差距。这种不合理的收入差距，极其容易在同一地区的公务员队伍中形成危险的攀比效应和不公平感，助长权力寻租和“三乱”现象，促使群众产生新的不信任感。

随着上个世纪80年代以来经济体制改革的不断深入和对外开放的进一步扩大，县级行政管理体制已经日趋落后，虽然先后进行过多次政府改革，但都未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的改革

“怪圈”。总结各地在县级政权建设的实践中，普遍存在着这样几个具体问题:

（一）两种声音。一是主渠道党委政府的声音。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》体现了“以提高党的执政能力为重点，全面推进党的建设的伟大工程”的重要思想。要求我们加强和改进县级政权建设，特别是不断创新执政理念，完善执政方略，健全执政体制，改进执政方式，改善执政环境，提高执政能力。这是当前乃至今后一个时期县级政权建设的首要任务和长期任务。长期的任务要靠完善的制度来保证，这是推进政治体制改革、建设社会主义政治文明的重要内容，也是加强县级政权的根本途径。但在实际操作中，常有一些矛盾和问题难以解决，诸如上级对县级机关行政编制限额过死等问题，随着形势的发展，一些部门的职能在扩充，而无编制可增，特别是在县级机构改革中，机构配置的“蜂窝煤理论”使县级矛盾十分突出，人员分流压力很大。二是侧渠道部门的声音。在对县级政权建设的调研中，很多同志认为县级政权还存在着“职责交叉、责任不明，编制倒置、配备不合理，单位队伍结构不合理、执行力不强，基层职能残缺、难以有效管理”等问题。 勿庸置疑，县级政权的职能配置还不完全适应市场经济发展的需要，在现实生活中，法律颁布部门化、利益分配特权化、部门执法利益化的“三化”现象较为明显；行政审批职能仍然偏重，而服务经济、社会和公众的职能还不强，政府管得过多过细；一些应由社会自我管理的事务，由于社会服务组织不健全，自我管理能力很低，而只能由政府包办。

（二）三种现象。一是责任逐级下移，县级责任越来越大，任务越来越重。县政府在机构设置和职能配置上，实际上无权根据本地实际情况提出机构设置和职能配置方案，只能按照上级党委、政府批准的方案被动实施。县政府工作部门职能调整配置上，还存在着职责界定不清现象。比如国有资产监管职能，过去由国资局承担，后撤国资局，将其职能划归财政局。这次改革市上又要求组建国资委，挂牌于经商委，将国有资产监管职能实际划归了经商委。目前又出现了新的情况，财政方面根据市财政部门的职能配置文件，要求将非经营性国有资产的监管职能保留在县财政局。县上究竟如何办理，市上无任何明文规定。二是权力逐级上收，县级政权的权力逐渐弱化，干事创业自主无力。要害部门上划，县级没有完备的职能；上级对县政府工作部门限制过死，从而导致一些原来履行行政管理职能的行政机构只能由县政府工作部门改为县政府直属事业单位，这样实质上政府机构并未减少，而且这些事业单位在行政执法上存在着执法主体不符的问题。县级政权的人权、财权和事权配置不合理，有的机构不能履行职能，而又监督乏力，不利于地方管理。垂直管理部门掌握着一定的经济管理和执法权限，对地方经济建设作用举足轻重，人事权和财务权都受垂直领导，不受地方控制，游离于地方的管辖之外。这样既弱化了省以下各级政府的管理服务职能，使其变成了一个不完全政府，“残废”政府，又使垂直管理部门失去了有效的监督制约，容易导致腐败。也就是说，过多的部门实行垂直管理不符合行政管理规律，不符合建设社会主义政治文明的要求，不利于调动地方积极性，不利于经济社会的统筹发展。三是县域发展矛盾逐渐突出，运转困难，势必影响全国大局发展。由于县级行政机构改革中政府职能转换不能到位，人员分流不了，县、乡基层财政严重困难的状况就不可能得到有效的缓解。1994年实行分级分税制后，中央、省、市、县各级政府之间在划分财权的同时，没有一并把事权及时妥善地分割清楚，诸如江河治理，大型水利设施维修、为国家粮食安全所设立的风险基金等，本来是上级政府的事务职责，但实际上都通过各种“地方配套”形式，由所在地方政府承担了很大部分支出。正是由于这种体制性障碍，导致政府职能转换滞后，政企不分，政事不分状况基本上没有突破性进展，独立于政府和企业之外的社会保障体系又没有及时建立与完善起来，整个财政支出结构与计划经济时期基本一样，政府仍然什么都管，财政照旧无所不包。因而，政府“买单”的现象普遍存在，政府工作的“越位”，必然促使财政支出的“错位”。财权与事权的不对称，收入与支出的不平衡，以有限的财力承担着无限的责任，就必然导致地方特别是县级政府财政不堪重负，最终影响全国发展大局。

（三）四种矛盾。一是复杂身份带来的等级矛盾。目前存在公务员、比照公务员、事业人员、工人等各种身份，这就人为地给政府工作人员打上了等级的烙印，但这些不同身份的人员所干工作的性质没有本质差别，都体现一个“为人民服务”。二是职能肢解带来的职责矛盾。主要表现为上级部门肢解和上划部门肢解。现行《宪法》对中央与地方政府职权的相应规定，尚缺乏配套法规，操作性不够强，同时又缺乏有效的监督机制。这样，在职权划分归属问题上，地方与中央就容易产生矛盾。县里普遍反映，越来越多的部门垂直上划，权力上收，有相当一部分经济、社会管理权收在省市，县级行政职能被弱化，调控全局工作缺乏有效的手段，工作难度增大。在组织县域经济发展中，项目审批环节多，限制多，耗费了基层领导大量的精力而效率低下，使县域经济发展受到影响。三是分配错位带来的区域（岗位）矛盾。贫困地区与发达地区工资差异太大，导致人才流失，难以吸引有用之才来落后地区工作。特别是一些特殊岗位人才严重缺乏，制约了地方经济发展。部门垂直管理，在一定程度上就是部门“权”“利”在作祟。就“权”而言，垂直管理自成系统，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，高度综合，弹性很大，部门分支机构多，人员广泛，不受外部监督，可以对无利可图的工作撒手不管，对有利可图的工作一手管死；就“利”而言，同在一个区域内工作，同样是为党和人民的事业而工作，同样是国家公职人员，垂直管理部门工作人员的工资、住房及福利等远远高于当地非垂管部门工作人员，人为造成分配不均。从公务员的角度来看，单位与单位之间、部门与部门之间，本不应存在分配上的较大差别，但现实恰恰相反，这就使一些同志，特别是个别领导干部不安心本职工作，千方百计往待遇好的单位和部门去。因此，国家如何采取有效的调控手段，提高贫困地区工资比例，真正实现“同工同酬”，这是一个亟待解决的问题。四是制度障碍带来的用人矛盾。从现行用人制度来看，县级用人缺乏自主权；从机构职能设置来看，主要是按照上级规定的文件要求，对现有的局、委、办机构进行相互合并，表面上精简了，但实际上换汤不换药，原来管什么的现在照旧管什么。上级政府的一些职能部门发现自己的分支机构在规定的职能局之外，便采取开会、发文件和“打招呼”等办法反复强调自己的重要性，为得到上级职能部门的支持，县级政府只好将其对口设置的部门挂靠在并无内在联系的职能局或政府办公室下面;从人员分流情况来看，在社会保障制度建设滞后并且根本上就没有覆盖到党政机关的情况下，这些一直属于国家干部身份的人如何分流和安置，是县、市、区最为头痛的事情；从对权力部门的监督来看，由于“政出多门、职责交叉、重复设置”等问题的存在，导致对监督部门的监督缺失。加之在实际工作中，县乡政权的关系并未完全理顺，比如在乡镇辖区内农业、水利、计生等方面的管理职能明确规定由乡镇政府承担，但上级的项目资金却往往划拨到县政府相关业务主管部门，导致管理体制上界定不清。

针对垂直管理存在的利弊，解决部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限:在中央统一领导下，地方因地制宜，

兼顾中央和地方两个积极性。随着形势的发展，当前县级政权面临的压力日趋紧迫，要通过扩大党内民主，带动人民民主，通过发展政治民主，推进经济民主和社会民主，创新政府的管理体制，着重解决县级政权建设过程中存在的“肠梗阻”，增强县级政权的自主权和制约权，全面提高执政能力。

（一）以政府机构改革为契机，重新审视政府责任和重新整合政府职能。当前，构建和谐社会，必须建设和谐政府，树立“有限能力政府”和“有限责任政府”新意识。以政府机构改革为契机，针对政府职能“缺位”问题，重点强化人民群众最关心的就业、社会保障、扶贫、教育、医疗、环保等社会管理和公共服务职能；针对政府职能“错位”的问题，坚持发挥市场配置资源的基础性作用，实行机构“瘦身”计划，推进直接管理向间接管理的转变；针对政府职能“缺位”的问题，按照决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求和“全面、精干、统一、效能”的原则，整合、归并相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，以切实减少部门职责交叉事项，变部门之间“扯皮”为部门内部协同。遵循有利于调动和发挥政府、行业协会、企业三者积极性的原则，理顺政府与事业单位、社会中介组织的关系，政府及时制订“游戏”规则，正确执行“游戏”规则和监督裁判，凡个人能依法办理的事，社会组织不要管；凡社会组织能依法办理的事，政府不要管。把社会职能从政府中彻底分离出去，还给社会；把政府中许多微观执法行为与公共服务活动，采取委托授权形式或者通过公开招标方式向社区、民间团体和其它社会中介组织转移。因此，建议有关部门在研究县级政权职能配置、机构设置和人员编制时，坚持因地制宜原则，确保批准的改革方案更具有操作性；在机构设置上，应赋予县政府一定的自主权，尊重县上的意见。对县级政权工作部门数额，充分考虑地区差异，不搞“一刀切”。机构设置和编制人数核定应向贫困地区倾斜。对县级新增某项职能是否增设机构、设什么性质的机构等问题都应统一做出明文规定。

（二）以完善现行财政管理体制为基础，规范县级财权与事权。要结合县级政权职能重构与机构改革的良机，对财政体制进行坚决的改革，真正建立起公共财政管理体制。一方面，要重新界定和规范财政支出范围。公共财政支出范围主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域或事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等，将不属于这个范围的领域或事务逐步推向市场，由企业或个人去兴办或由市场机制去调节。另一方面，要充分发挥财政在优化支出结构与调整事业发展布局结构中的效能与效率。要妥善解决好现有的事业单位的财政管理问题，建立开放型事业发展体制，结合政府机构改革和事业体制改革，对现有财政全额拨付与差额拨付的供养部门进行全面调查，凡可以市场化、产业化的事业单位，通过民营化途径交由社会兴办。

（三）以创新管理体制机制为重点，深入推进县级人事制度改革。创新县级政府的管理体制，应选择人事制度改革为前提，只要建立高素质的人力资源队伍，政府执行主体就能驾轻就熟地履行政府职能。要创新公务员选拔机制。采取竞岗考试，把“能考”与“能干”有机结合起来，建立一种吸纳英贤、重用人才的选拔制度。要创新公务员激励机制。充分考虑公务员的个人目标，打破工资分配平均制，建立档次工资、级别工资与绩效工资相结合的动态分配制度，拉开公务员工资职级分配档次和绩效分配档次，激发各个层次的创造力量。要创新公务员监管机制。建立横向监督与纵向监督相结合、内部监督与社会监督相结合、制度监督与舆论监督相结合的有效监督机制。要建立一个全面覆盖党政机关干部、企事业单位职工的基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育一体化的社会保障体系，减少被精简和分流人员的后顾之忧。

（四）以建设效能政府为目标，用企业经营理念指导县域发展。积极引入企业的竞争激励机制和淘汰机制，使政府工作人员真正做到能进能出，能上能下，始终保持旺盛的进取心与活力。采取“定性+定量+民意”的方式，加强对“一把手”的监督。建立县委巡视工作制度、乡村纪检监察机构垂直管理制度。发挥“两代表一委员”作用，加强对县级部门和乡镇“一把手”进行定期履职评议，进行在任定期审计、离任审计，并延伸监督触角，规范“一把手”财经行为。引进企业的公开、公正、公平、竞争、择优的用人机制，逐步打破干部的“铁饭碗”，将社会上的优秀分子吸引到政府中来。真正做到“以票取人”与“以绩取人”相结合，把“敢干事、肯干事、能干事”的干部选拔到重要岗位上来。同时，又不断地将那些工作能力差、水平低的人分离出去。引入企业的成本核算机制，讲究投入产出比率，提升服务品质和提高工作效率。政府也必须以效率与效益为生命，注重绩效管理与成本核算，建立“低成本、高效能”的政府组织，推行“小政府、大社会”的模式，强调服务功能，降低政府管理成本和提高政府工作效率。

（五）以提高执政能力为主旨，改革和完善党的领导体制和工作方式。积极探索基层民主实现形式，进一步完善县委常委会的组成结构，充分发挥集体领导作用。规范党政机构设置，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，规范各类领导小组和协调机构。在提高党内成员政治把握能力、参政议政能力、民主监督能力、组织领导能力、合作共事能力等方面下功夫，积极推行协商民主和选举民主等形式，在事关全县重大决策、人事酝酿等方面，发挥人大、政协的应有作用。全面实行县委常委分工负责制，协调好集体领导与分工负责的关系，进一步完善县委常委分工负责制的运行机制、监督机制和执行机制。逐步加大县委、人大、政府、政协之间的干部交流，优化人大、政协领导班子结构，统筹兼顾、积极稳妥、分步实施。健全党代表年会制，确保党代表真正行使自己应有的权利。促进党务公开透明，坚持长期性、常规性工作定期公开，动态性、阶段性工作随时公开，临时性、应急性工作及时公开的原则，在政策和党章允许范围内，最大限度地公开党员和群众想知道的事、该知道的事，打造阳光党务。建立健全集体决策机制，充分发挥县委全会集体研究重大事项的作用，提高决策科学性。推进县委全委会、县委常委会、县人大常委会、县政府常务会、乡（镇）党委会“五会”开放制度。建立健全领导干部“三圈”考核机制，促进干部廉洁自律，进一步密切党群干群关系。